اجرا در زمینه
مقدمه
کارورزان و فعالان عرصه مدیریت امور عمومی براساس فرمان کاری عملی می‌کنند. آنها باید مدام این سؤال را از خود بپرسند که چگونه باید عمل نمایند. مطالعه اجرایی مربوط به همین اقدامات است. در عین حال پدیده «عمل» در اشکال متفاوتی مشاهده می‌شود که به همین دلیل باعث می‌شود اساتید نتوانند توصیه‌هایی به غیر از روش های کلی مانند چک لیست و یا شرایط مشاوره و راهنمایی مرتبط با یک عامل به کارورزان خود ارائه دهند. با این حال می‌توان به صورت تحلیلی ابعاد مختلف شرایطی را که در آن حاکمیت اجرا می‌شود بررسی کرد.
تنوع شرایط اجرای مدیریت امور عمومی بی‌حد و مرز است.
اجرا در عمل
گاهی نتایج یک سیاست به‌صورت ناامیدکننده و یا حتی بدتر از آن قضاوت و ارزیابی می‌شود (بوونز و تی هارت، 1996؛ مک کونل، 2010). معمولاً در ارزیابی‌ها و قضاوت‌هایی که در گفتگوهای روزمره بیان می‌شوند، تمایز تحلیلی بین پیامدها و بروندادها، بین محتوا و فرآیند ایجاد نمی‌شود. در واقع این قضاوت‌ها بیشتر دارای ماهیت سیاسی هستند و اطلاعاتی در مورد نحوه مشاهده جهان، تفسیر و ارزیابی آن ارائه می‌دهند. واکنش استاندارد به نتایج سیاستی که به نظر ناامیدکننده می‌رسد، شامل سرزنش مجری آن سیاست می‌باشد. با این حال میزان موجه بودن این سرزنش یک مقوله تجربی است.
دنیای اجرا
در آخرین خط تمایز بین اهداف سیاسی و پیامدهای سیاسی، بوروکرات‌های سطح خیابان با عموم مردم در تعامل هستند. همان طور که لیپسکی (1980) و دیگر پژوهشگران به این موضوع اشاره کرده‌اند، این کارمندان دولت که با تمام انواع دوراهی ها و تنگناهای مراودات روزمره مواجه هستند، از استراتژی‌های مقابله استفاده می‌کنند. اگرچه رابطه بین بوروکرات ها (کارمندان دولت) و شهروندان قطعاً متقارن نیست، ممکن است بین آنها وابستگی و مذاکره مشترک ایجاد شود. بخش عمده فعالیت‌هایی که افسران پلیس، معلمان، مددکاران اجتماعی و سایر فعالان دولتی انجام می‌دهند در بطن اسناد رسمی مشخص نشده اند. کارمندان دولت باید در شرایطی که قبلاً هرگز پیش‌بینی نشده بود و در آن با هنجارهایی مبهم مواجه هستند عمل نمایند. در چنین شرایطی این افراد خود را ملزم به تفسیر سیاست دولتی به طور خلاقانه و در عین حال موجه می‌دانند. در واقع آنها در مقام مجریان، علاوه بر سیاستی که به صورت رسمی در اختیار آنها قرار گرفته است گاهی اقدام به «سیاستگزاری و تصمیم گیری» می‌نمایند.
بدیهی است در چنین شرایطی واقعیت تجربی بسیار متفاوت و متنوع است. یکی از ابعاد دخیل در تفاوت شیوه های اجرایی، نوع سازمان اجرایی آن است. نه تنها یک بیمارستان یا سازمان متفاوت از آتش نشانی است، بلکه نحوه ساختارمندی این نوع سازمان‌ها نیز متفاوت از همدیگر می‌باشد. در حالی که مددکاران اجتماعی به وضوح متفاوت از کارورزان پزشکی هستند، اما حتی درون هر کدام از این گروه‌ها روشهایی وجود دارد که طی آن سبک‌های حرفه‌ای متفاوت از هم هستند. تنها وجه مشترک متخصصان خدمات دولتی این است که در راستای منافع کلی در شرایط ارتباط مستقیم با شهروندان فعالیت می‌نمایند. با توجه به ماهیت عمومی فعالیت آنها، این قبیل افراد با قوانین و مقررات سیاست‌های دولتی مواجه هستند که از آنها انتظار می‌رود موارد مربوطه را اجرا نمایند.
بنابراین ادبیات مربوط به دموکراسی در سطح خیابان و تخصص‌گرایی، یادآور تنوع اجرایی در عمل می‌باشد.
آیا در این شرایط می‌توان بین عاملان و افراد فعال در ادارات که دارای وظایف روتین هستند تمایز قائل شد؟
دنیای اهداف سیاسی
در آن سرِ خطی که بین اهداف و پیامدها رسم شده است، سیاست‌گذاران در وزارتخانه‌هایی که کاملاً مشابه با کاخ سفید و یا واشنگتن هستند، قادر به درک این موضوع نیستند که چرا قوانین و مقرراتی که در بطن قوانین و سایر اسناد رسمی درج شده‌اند مطابق با دلخواه آنها اجرا نمی‌شود. در صورت مواجهه با نتایج ناامیدکننده، این سیاست‌گذاران هم ارز با شاهدان و ناظران، اقدام به سرزنش مجریان می‌نمایند. درواقع سیاست‌گذاران تمایل دارند چنین تصور نمایند که اهداف سیاست صراحتاً مشخص شده و ابزارهای لازم ارائه شده‌اند: «از آن به بعد منوط به اجرا می باشد».
گاهی صورت‌بندی‌های اسناد سیاسی محصول تفاوت‌های دارای ماهیت های مختلف می‌باشد. سند سیاسی بیشتر محصول کشمکش بوروکراتیک-سیاسی به عنوان پاسخی منطقی به یک مسئله سیاسی و اجتماعی می‌باشد (آلیسون، 1971). بنابراین ممکن است پیام آن برای مجریان مبهم باشد.
دورن و فید (1983) انتخاب سند را به مثابه یک موضوع ایدئولوژیک می دانند، اما دولت ها سندی را انتخاب می‌نمایند که ماهیت اجباری و قهری چندانی نداشته باشد. لاسکومب و لی گالز (2007) چنین استدلال می‌نمایند که ابزارهای سیاست دولتی (به صورت نسبتاً آشکار) نشان دهنده استدلال نظری در مورد رابطه بین حاکم و حوزه تحت حکومت می‌باشد: هر سندی باعث تشکیل شکل متراکمی از دانش در مورد نظارت اجتماعی و نحوه اجرای آن می شود.
بنابراین یک سند سیاسی به ندرت می‌تواند ثمره اندیشه و تأمل یک عامل منفرد که پشت میز خود نشسته است باشد. سیمون (1945) در مطالعه خود نشان داده است که محدودیت‌های شناختی مانع از تصمیم‌گیری منطقی در حوزه رفتار مدیریتی می‌شود. لیندبلوم (1959) نشان داده است که این محدودیت‌ها را می‌توان تا حدی از طریق تعامل اجتماعی که در بطن آن سیاست‌ها تعیین می‌شود جبران نمود.
به گفته برودکین (1987)، «سیاستمداران سیاسی» به موضوعی اشاره دارند که طی آن عاملان وارد نوعی چرخه سیاسی می شوند که تصور می کنند سیاست مورد نظر باید به همان شیوه باشد (برودکین، 1990).
روابط درون سازمانی
بین مرحلة تعیین اهداف سیاسی، به عنوان مثال تضمین حداقل سطح وجود و ارائه پیامدهای سیاسی مرتبط مانند مزایای کمکی، نوعی فرآیند تبدیل رخ می دهد (ون در وین، 1990). این فرایند در بطن مجموعه روابط افقی و عمودی بین سازمان‌های دخیل در تدوین سیاست خاص خود قرار دارد. در دنیای اجرا، روابط افقی مربوط به روابط بین مسئولیت اصلی سازمان برای اجرا و سازمان های مرتبط می‌باشد. به عنوان مثال ارائه مزایای کمک هزینه ملی در هلند به شهروندانی که مستحق دریافت آن هستند وظیفه دولت محلی است. اداره خدمات اجتماعی شهرداری در داخل شبکه محلی که اداره کار، اداره امور اجتماعی و مالیات و سایر عاملان در داخل آن قرار دارند نقش محوری و مرکزی ایفا می‌کند.
در حوزه اهداف سیاسی نیز روابط افقی وجود دارند: بین احزاب سیاسی و سایر سازمان‌های اجتماعی همانند رابطه بین کارفرمایان و کارمندان؛ بین ادارات، بین واحدهای هر اداره و الی آخر. از نظر عمودی با این سیستم کلی روابط درون دولتی وجود دارد که در درون آن و سیاست‌های دولتی یک کشور تدوین و اجرا می‌شود. افزون بر این مسیری خاص منتهی به یک سیاست وجود دارد. این مسیر سیاسی شامل انواع سازمان‌های دخیل در فرآیند سیاسی مورد نظر می‌باشد. در رابطه با کمک هزینه ملی کشور دانمارک، لایه‌های اداری رسمی وزارت امور اجتماعی و اشتغال و شهرداری‌های مربوطه مشارکت دارند اما به موازات آنها سازمان‌های مشتری نیز در مقام سهام دار حضور دارند.
دو دنیا، واکنش های متفاوت
در سبک فوق شاهد انواع عاملان و عواملی هستیم که در اجرای سیاست دولتی نقش مهمی بر عهده دارند. تصویر این دو حوزه متفاوت به همان صورت که در بالا ارائه شد و هر یک دارای منطق خاص خود است نشان می‌دهد که احتمال چنین تنوع عوامل و عاملان در حوزه عمل و مدیریت اجرای دو شرایط کاملا مشابه بسیار بعید و غیر منتظره می‌باشد.
در جست‌وجوی اقدام مناسب
فرمان اقدام
برای تعیین شرایطی که در آن اجرا رخ می‌دهد، باید به دو بعد اساسی توجه ویژه داشته باشیم. اولاً بین آنچه که کلی است و آنچه که خاص است تفاوت مهمی وجود دارد. ایدئولوژی‌های اصلاحی دارای ماهیت جهانشمول هستند اما کاربرد آنها محدود و مقید به شرایط زمینه ای است. زمان و سرعت معرفی این ایدئولوژی‌های اصلاحی به عنوان «فراتحلیل» متفاوت است چرا که شرایط نهادی مطرح هستند (درور، 1986؛ هاپ، 1990). همچنین از نظر پشتکار و ثبات قدم برای پیگیری آنها تفاوت قابل توجهی وجود دارد. تمامی این عوامل در موفقیت محلی ایدئولوژی‌های اصلاحی جهانی تأثیرگذار هستند. دوما باید بین آنچه که هست و آنچه که باید باشد تمایز قایل شویم. رویه‌های اجتماعی مانند پدیده جهانی فردگرایی فرهنگی، دارای تبعات عینی و مادی است و در سطح کلی کنترل آن دشوار است (استر و همکاران، 1993). در رابطه با رویه‌های اقتصادی نیز شاهد وضعیت مشابهی هستیم؛ به عنوان مثال ادغام شرکت‌های رسانه‌های جمعی چند ملیتی و تبدیل آنها به شرکت های خوشه ای بزرگ در سطح جهان. دلایل مشخصی جهت تعیین حدود برای ماهیت طبیعی این رویه‌ها داشته و خواستار مقابله با پیامدهای نامطلوب آنها هستند. کشورها برای مدیریت این دستاوردها اقدام به انعقاد معاهده ها و سایر توافق‌ها می‌نمایند. در چنین مواردی مسائل مربوط به صلاحیت قضایی مطرح می‌شود. در وهله اول اراده سیاسی مهم است چرا که در این صورت در داخل شرایط هنجار و عادی قرار می‌گیریم. تقابل بین توصیف-تجویز مطرح می باشد.
جدول 8.1- تقابل توصیف/تجویز
تجربی هنجار
کلی رویه های اجتماعی و اقتصادی
ایدئولوژی های اصلاحی اصول
خاص محیط های نهادی کاربرد محدود به زمینه
اگرچه پژوهشگران اجرایی خود را متعهد به تغییر واقعیت می‌دانند، ماهیت کار آنها باعث می‌شود در درجه نخست به دنبال حقیقت باشند و نه اقدام مناسب. در مقابل فعالان عرصه مدیریت دولتی به امر تامل و تدبیر عقلانی مشغول هستند، اما در وهله نخست براساس فرمان اقدام به فعالیت می‌نمایند. عاملان دولتی برخلاف دانشمندان اجتماعی همواره موظف به عمل هستند. در حوزه حاکمیت، عام و خاص، هنجار و تجربه در پاسخ‌های عینی به سؤالاتی در مورد اینکه اینجا و اکنون چه کاری باید انجام شود با هم مرتبط هستند. آنچه به عنوان اقدام مناسب تلقی می‌شود، با ماهیت ترکیبی شرایط خاص همان عمل مرتبط می‌باشد. اعتقاد کلی بر این است که ایدئولوژی‌های اصلاحی و زمینه‌های اجتماعی و اقتصادی پیش از آنکه در زمینة مورد نظر قابل تغییر و دستکاری باشند، به سرعت تأثیرگذار هستند. همین موضوع کم‌وبیش شامل محیط نهادی نیز می‌شود؛ محیط و شرایط نهادی دارای ماهیت گسترده و ثابت نیست بلکه براساس زمان و فضا دستخوش تغییر می‌شود.
براساس شرایط هنجاری، دلایلی برای حمایت از چند اصول کلی خاص وجود دارد. دو مورد از اصول هنجاری کلی شامل هدایت و جهت بخشی به کردار آنان است: حکومت قانون یا Reshtsstaat و دموکراسی.
اصطلاح Reshtsstaat تلویحاً به این واقعیت اشاره دارد که رفتار دولت مطابق با قانون است؛ بنابراین چند توافق و قرارداد نهادی برای حفظ حاکمیت قانون به صورت مشروط وجود دارد. در چنین نهادهایی ارزش‌هایی مانند عدالت، برابری و انصاف مطرح هستند. رفتار برابر در موارد برابر، یک اصل مهم و ارزشمند است. دموکراسی شامل آزادی بیان، حق خودگردانی و خود نظم بخشی و سایر حقوقی است که در اعلامیه جهانی حقوق بشر درج شده است. نهادهای ویژه مخصوصاً ارگان‌های نماینده و انتخابات عمومی که به صورت منظم برگزار می‌شوند برای تضمین بهره‌مندی از این حقوق ضرورت دارند. البته نوع سومی از اصول نیز وجود دارد که بیش از موارد دیگر ماهیت مجادله آمیز دارد: اصول موجود در پدیده‌ای که تحت عنوان دولت رفاه نامیده می‌شود. دولت رفاه به جای آنکه به عنوان یک پروژه هدفمند و مدون شناخته شود، شامل مجموعه‌ای از نتایج مطلوب اما ناخواسته اقدام جمعی می‌باشد. وقتی همراه با حاکمیت قانون و نوعی از دموکراسی، شاهد رشد اقتصادی ثابت هستیم، امکان تبادل اجتماعی و تحقق سطوح مناسبی از رفاه و بهره‌وری برای شهروندان متوسط فراهم می آید. دولت رفاه دارای انواع مختلفی است که در داخل آن ارزش‌های متفاوتی مانند برابری و اتحاد، کنترل اجتماعی و حداقل مزایا مطرح می‌شود. این اصول متفاوت با زمینه‌های سیاسی و نهادی در ارتباط هستند (اسپینگ-آندرسن، 1990).
آنچه باعث می‌شود کلیه این نهادها در سطح جامعه به وظایف خود عمل کنند مقوله اجرا می‌باشد. بنابراین این موضوع همواره مهم است.
توصیه های مطالعات اجرایی
نگرش قراردادی در مورد فرآیندهای سیاسی این است که این فرآیند شامل الگوی متوالی از فعالیت‌های مجزا است که آن نیز شامل طبقاتی از فعالیت های کارکردی است که از نظر تحلیلی متمایز از هم هستند.
ماهیت اصلی این تصویر این است که فرایند سیاسی را می‌توان به چند مرحله یا فاز متوالی تقسیم‌بندی نمود. اما استدلال کلی بر این است که حذف مدل مرحله ای فرآیند سیاسی به طور کامل مطلوب نیست. برای عدم حذف کامل این مدل هم دلایل نظری (دی لئون، b1999) و از آن مهم تر دلایل تجربی وجود دارد. اگرچه مدل مرحله‌ای فرآیند سیاسی، ابزاری برای درک سازوکار کلی سیستم در داخل یک نظریه اثبات پذیر در اختیار پژوهشگران قرار نمی‌دهد (دی لئون، 28:b1999)، اما هم برای مطالعه و هم عمل مدیریت دولتی دارای نقش مکاشفه‌ای می‌باشد. در حوزه مدیریت دولتی ماهیت مرحله ای فرآیند سیاسی برای عاملان اطلاعات کافی در مورد جایگاه و موضع آنها در داخل فرایند ارائه نموده و براساس آن نشانه‌هایی در مورد نحوه عمل در اختیار آنها قرار می‌دهد.
نظریه‌پردازان سبک بالا - پایین، با اثبات اینکه این دیدگاه نقطه عطفی برای برقراری ارتباط بین دانش و عمل فراهم می‌آورد، شرایط مورد نیاز برای اجرای مؤثر را تعیین نموده و چنین استدلال می‌نمایند که آنچه در این مرحله موسوم به مرحله اجرا رخ می‌دهد تاثیر بسزایی بر پیامد سیاسی واقعی دارد. بنابراین آنها چنین استدلال می‌نمایند احتمال پیامد مثبت در هر مرحله از طراحی سیاسی، زمانی بیشتر خواهد بود که در مورد مشکلات احتمالی اجرا تدبیر و اندیشیده شود. البته این موضوع مورد پذیرش قرار گرفته است که این پیش نیازها در عین حال دلایلی برای این موضوع هستند که چرا در حوزه عمل، پدیده موسوم به اجرای عالی رخ نمی‌دهد.
این رویکرد همراه با تمرکز عینی یا ضمنی خود بر تبیین شکاف اجرایی خاص، با موضع و جهت‌گیری اصلاحی در ارتباط می‌باشد. همین گرایش به سمت بهبود است که باعث می‌شود تحلیلگران چک لیست‌هایی را طراحی نمایند. هدف اصلی آنها ارائه توصیه‌هایی برای سیاست‌گذاران است چرا که از نظر آنان این قبیل افراد برای پیگیری اقداماتی که از طریق آن تدوین و اجرای سیاست‌ها بهبود می‌یابد، هم واجد صلاحیت و هم مشروعیت هستند. با توجه به اینکه این سیاست‌گذاران براساس مدل مرحله‌ای فرمانده زنجیره عمودی هستند، مراحل متوالی که در این مدل از هم تمیز داده شده اند برای ارائه توصیه به آنها به مثابه «جالباسی» به کار می روند.
جزئیات توصیه‌ها
اوتول (1986) با بررسی مروری 300 مقاله به جست‌وجوی توصیه‌های سیاسی جهت اجرا پرداخت. وی قبل از همه نشان داد که بخش عمده مطالعات بررسی شده تنها دارای چند توصیه دقیق و تفصیلی هستند. وی نتیجه گرفت که در ادبیات مطالعات اجرایی، تجویز به ندرت به عنوان موضوع تحت تمرکز انتخاب شده است. دوما اوتول به این نتیجه رسید که توصیه های ارائه شده بر پایه شواهد تجربی استوار نیستند. سوما بخش عمده توصیه‌های موجود در ادبیات پژوهشی در مورد اجرای چند عاملی ضد و نقیض هستند. اوتول در مورد شرایطی صحبت می‌کند که در آن یافته‌های علمی اجتماعی گاهی برای تأیید و تقویت دیدگاه‌های موجود به کار می‌روند؛ یعنی حمایت نمادین و شبه مقتدرانه برای مواضعی که قبلا به دست آمده اند. وی یافته‌های خود را از نظر عدم توافق هنجاری در این حوزه و مخصوصاً در مورد آنچه که به معنی موفقیت است و همچنین این حقیقت که نظریه تجربی به اندازه کافی پیشرفت نکرده است تبیین می نماید. وضعیت توسعه این حوزه محدودیت‌هایی واقعی برای کیفیت توصیه‌های موجود برای فرآیند سیاسی ایجاد می‌کند. ما شاهد فقدان تمرکز و گردآوری هستیم. توصیه های موجود نیز معمولاً دارای ماهیت تمثیلی هستند.
اوتول با اشاره به مجموعه اصولی که به وضوح از حساسیت بالایی برخوردار هستند و می‌توانند از مرکز به کلیه اقدامات جهت ببخشند و هدف اصلی آن افزایش احتمال موفقیت اجرایی است، از خرد قراردادی دیدگاه بالا-پایین صحبت می‌کند. خرد قراردادی به معنی نوعی طراحی سیاسی است که در آن میزان تغییرات رفتاری مورد نیاز در حداقل سطح ممکن تعیین می‌شود؛ نوعی ساختار اجرایی بسیار ساده که در آن تعداد عاملان در حداقل میزان ممکن است و در مراحل اولیه سیاست‌گذاری مشکلات اجرایی مدنظر قرار می‌گیرند و مسئولیت‌های اجرایی سیاست‌های خاص به واحدهایی که آشنایی کافی با آن سیاست دارند واگذار می‌شود (اوتول، 1986).
براساس دیدگاه پایین-بالا، اوتول نیز به انتقاد از ارکان فوق الذکر می پردازد. وی معتقد است دستکاری اقداماتی که برای کنترل مرکزی انجام می‌شود و طی آن توجه به متغیرها الزامی است، غیر ممکن یا بسیار دشوار است. تاثیرات سازنده و ضروری برای تعارض، مذاکره و سیاست در خلال اجرا معمولاً نادیده گرفته می‌شوند. حقیقت این است که بسیاری از مشکلات سیاسی که صرفاً از طریق بصیرت گسترده، حضور محلی و اتخاذ حالت تطبیقی قابل شناسایی هستند، نادیده گرفته می‌شوند. در واقع اوتول این خرد قراردادی را به عنوان تلاشی برای اجرای غیرممکن ها در نظر می‌گیرد.
نتیجه اغلب مطالعات اجرایی این است که متغیرهای جدید بیشتری به فهرست بلند بالای قبلی اضافه می شوند. ممکن است با نگاهی انتزاعی به این مشکل به این نتیجه برسیم که اگر تنها با مدل‌های به‌مراتب پیچیده‌تر کار کنیم، می‌توانیم به روشی برای سنجش اهمیت متغیرهای مختلف دست یابیم. تکنیک‌های محاسباتی جدید موافق این ادعا هستند. با این حال در عمل مشکل اصلی این است که به داده‌های برسیم که مطابق با این مدل باشند. «فرضیه‌های شیوا و بلیغ» و تحمیل فرض ثابت بودن سایر شرایط، الزامی است، اما این روند منجر به تضعیف کاربری کلی این مدل می شود.
راشستین (1998) خاطرنشان می‌سازد که تعیین فهرست متغیرها و چک لیست ها مانند موردی که در بالا به آن اشاره شد اصلاً واضح و مشخص نیست. آنها هیچ اطلاعاتی در مورد اینکه چه متغیرهای مهم در موارد دیگر هستند و تحت چه شرایطی یا اجرای کدام برنامه ها دشوارتر از موارد دیگر است در اختیار ما قرار نمی دهند؛ حتی هیچ اطلاعاتی در مورد اینکه کدام شیوه‌های سازمانی مناسب با کدام تکالیف و وظایف هستند ارائه نمی‌دهند. برخی از عواملی که بدیهی به نظر می رسند، در اصل زاید و پیش پا افتاده هستند.
علاوه بر این در اغلب مطالعاتی اجرایی که با هدف توصیف اجرای سیاست خاص و یا تبیین شکاف‌های اجرایی خاص انجام می‌شوند، نوعی جهت‌گیری به سمت شکست مشاهده می‌شود. بنابراین،تحلیل سیاست‌های اجتماعی باید شامل تبیین این موضوع باشد که چرا امور طبق انتظار پیش نمی‌روند و در عین حال سطوح بالای دانش در مورد سیاست اجتماعی باید هم تراز با بدبینی فصیح باشد.
تاکید پرسمن و ویلداوسکی بر مشکلات مربوط به نکات آشکارساز از همان بدبینی مشابه برخوردار است. از نظر گوگین و همکاران (1990)، این پیام دلیلی برای پذیرش طرح های پژوهشی که با هدف اجتناب از اشتغال خاطر با آنچه که به مثابه شکست استثنایی است تدوین شده اند فراهم می آورد. تا زمانی که توجه کافی به رابطه بین متغیرهای علّی و دستکاری شونده تضمین نشود، مطالعات اجرایی توصیفی نمی‌توانند هیچ توصیه ای در مورد نحوه مقابله با شرایط عینی در اختیار اقدام پژوهان قرار دهند.
توصیه مبتنی بر دانش
هاوگود و گان (1984) به این مسئله واقف هستند که بخش عمده شکست‌های اجرایی از سیاست‌های ناکافی نشئت می‌گیرد و به همین دلیل وی از طرفداران رویکرد پایین بالا به دلیل اتخاذ موضع اعتراضی در برابر مقامات منتخب و امتناع از ارائه توصیه به آنان انتقاد می‌کند. آنها هرگز متوجه این موضوع نیستند که چرا نگرش از بالا اعتبار کمتری نسبت به نگرش از سایر لایه ها دارد و چنین استدلال می نماید که تلویحات ضمنی نگرش پایین-بالا در شرایطی که نمونه‌های خاصی بررسی می‌شوند جذابیت خود را از دست می‌دهند. به عنوان مثال اگر وزارت کشور خود را به برقراری روابط بهتر با نیروی پلیس و جوانان سیاه‌پوست متعهد می‌داند، آیا باید در برابر نگرش و عمل نیروی پلیس در سطح خیابان را که صراحتا نژادپرستانه است، خونسرد و بردبار باشیم؟ و یا اگر پارلمان چنین تصمیم گرفته است که در جاده ها رانندگی از سمت چپ به سمت راست تغییر باید، باید از اینکه این «مذاکرات» و سوالاتی از این قبیل که چه زمان، چگونه و چرا این تغییر باید اجرایی شود، بر عهده کاربران جاده ها، مقامات محلی و دولت مرکزی قرار گرفته است خوشحال باشیم؟
اوتول (2001) با تحلیل تفاوت بین رویکرد بین بالا-پایین و پایین-بالا، البته مادامی که رابطه بین نظریه و عمل مطرح می باشد، متوجه اهمیت تفاوت های هنجاری زیربنایی شد. تحلیل بالا-پایین معمولا منجر به حمایت از نظام نمایندگی و اجرای منسجم انتخاب های رهبریان سیاسی می شود. از طرف دیگر، رویکرد بالا-پایین با پذیرش نقش سیاسی عاملان، صرف نظر از نظارت مدیران سیاسی همراه است. از این دو تفاوت مهم، یک تفاوت دیگر نشات می گیرد. از نظر موافقان رویکرد بالا-پایین، اجرا در درجه نخست به مثابه گردآوری عمل در حمایت از اهداف و دستورات رهبران سیاسی است، در حالیکه موافقان رویکرد پایین-بالا، آن را به مثابه بسیج و هم افزایی انرژی سهامداران مختلف برای اتخاذ تصمیم های حساس در روند حل مسائل مربوط به موضوعات سیاسی پیچیده، مختص زمینه و پویا می دانند. در نگرش اول، تمرکز اصلی بر مسائل تبعیت و نظارت است و در رویکرد دوم بر نوآوری، مشارکت و خلاقیت تاکید می شود.
لیندر و پیترز (1987) چنین پیشنهاد می نمایند که پیام کلی مطالعات پایین-بالا اگرچه عمدتا ضمنی است، اما گویای آن است که فعالان عرصه اجرا باید هر کاری که تصور می کنند برای اجرای یک خط مشی انجام شود انجام دهند. این پیشنهاد که پیامد سیاستگزاری در سطح خیابان تعیین می شود، به موضع هنجاری تبدیل شده است. بنابراین اظهارات توصیفی و تجویزی در هم فرو رفته و مطالعات تجربی و هنجاری دیگر جدای از هم نیستند. لیندر و پیترز بر خلاف این رویکرد چنین استدلال می نمایند که اجرا تنها یکی از دلایل عدم موفقیت سیاست است. بنا به استدلال آنها علاوه بر این، «حاکمیت مربوط به مذاکره و گفتگو نیست، بلکه مربوط به استفاده از اقتدار و اختیار مشروع است».
دی لئون (a1999) به ضرورت شفافیت بالا در مورد دیدگاه های هنجاری در هر دو رویکرد بالا-پایین و پایین- بالا تاکید می نماید. دی لئون رویکرد بالا-پایین را نوعی رویکرد دموکراتیک می خواند که طی آن سیاست توسط نمایندگان منتخاب انتخاب می شود در حالیکه در رویکرد پایین-بالا، سیاست توسط بوروکرات های محلی تعیین می شود. با این حال وی مخالف با دیدگاه ماتلند (1995) است که می گوید بوروکرات های سطح خیابان در برابر گزینگر های خود هیچ مسئولیتی ندارد و این وضعیت را استدلالی عجیب می خواند.
اتول چنین استدلال می نماید که علاوه بر بهبود نظریه اجرایی لازم است توجه ویژه‌ای به ضرورت‌های عملی سیاست‌گذاران مبذول شود. با این همه وی جانب احتیاط را رعایت می‌کند: «در روند جستجوی روش‌های برقراری ارتباط بین اقدامات نظری با توصیه‌های عملی شواهد چشمگیری در مورد موفقیت مشاهده نمی‌شود».
توجه پژوهشگران به رابطه بین دانش و سیاست گویای آن است که در کل دانش آکادمیک در حوزه عمل سیاست دولتی دارای کارکرد روشنگرانه می‌باشد. مادامی که استفاده ابزاری مطرح می‌باشد، این روند ماهیت گزینشی دارد تا جامع و فراگیر (ویس، 1977؛ کوهن و لیندبلوم، 1997؛ اسکات و شور، 1979).
برودکین (1987) نشان داده است کشمکش بر سر آن چیزی است که سیاست باید باشد، اما سیاست‌گذاری نیز می‌تواند به مثابه سیاست قلمداد شود: مجادله بر سر اینکه چه کسی سزاوار تعیین هدف است. همان طور که اشاره شد اگر گزاره های موجود در توصیه های بالا-پایین به کارورزان اندک باشد، در این صورت اگر پژوهشگران اجرایی به صورت جدی به دنبال بررسی رابطه بین نظریه و عمل هستند، باید نوع شرایط و زمینه را از آغاز تا پایان مشخص نمایند. بنابراین نیمه دوم فصل حاضر بر پایه شناسایی این زمینه‌ها استوار است.
شرایط سیاسی
ماتلند (1995) رویکردی کلی برای شناسایی روشی که طی آن مشخصات مختلف سیاست‌ها تلویحات ضمنی مهمی برای اجرای آن سیاست‌ها دارند پیشنهاد کرده است. وی از تمایز خود بین موضوعات مربوط به گستره ابهام سیاسی از یک‌سو و مسائل مربوط به تعارض از سوی دیگر برای ارائة ترکیبی از آنها استفاده نموده است.
ماتلند اجرای اداری را به مثابه امری توصیف می کند که در آن برای فرآیند تصمیم گیری منطقی وجود نوعی شرایط پیش نیاز الزامی است (1995)؛ شرایطی ایده آل برای کاربرد رویکرد بالا-پایین.
جدول 8.2- تحلیل ماتلند از تاثیر تعارض و ابهام بر اجرا
تعارض پایین تعارض بالا
ابهام پایین اجرای اداری
منابع
مثال: ریشه کن سازی آبله
فعالیتی که در آن هدفی مشترک و سرراست وجود دارد. اجرای سیاسی
قدرت
مثال: سیستم اتوبوسرانی
فعالیتی مستقیم و سرراست اما شدیدا مورد نزاع
ابهام بالا اجرای تجربی
شرایط زمینه ای
مثال: جبران عقب افتادگی
سیاست پیچیده در شرایطی که مکانیسم های اثر-معلول درک می شوند. اجرای نمادین
قدرت اتئلافی
مثال: نهادهای اقدام اجتماعی
پاسخ به تقاضا برای سیاست در شرایطی که نه ائتلاف وجود دارد و نه صراحت در مورد اهداف قابل تحقق
منبع: نسخه ساده شده جدول ماتلند (1995).
به اعتقاد وی، با اجرای سیاسی، «پیامدهای سیاسی توسط قدرت تعیین می شوند». مثال در مورد اتوبوسرانی
مثال ماتلند از عمل اجتماعی، حوزه ای است که طی آن برنامه ها نه در بالا و نه در پایین منجر به تامین و تحقق خواسته های عاملان نمی شود. بهترین مثال این امر در شرایطی رخ می دهد که اشتیاق بلندپروازانه اما مبهم در مورد بهبود شرایط درمانی و یا کاهش جرایم، فرصت های ایده آلی برای توسعه و پیشرفت نیروی پلیس از طریق فرآیندهای اجرایی ائتلاف های حرفه ای فراهم می آورد.
مقاله ماتلند پیشنهادات بسیار مهمی برای ضرورت تامل در مورد اجرا که بر اساس ماهیت مختلف سیاست های اجرایی متفاوت از هم هستند ارائه می دهد. نگرانی وی در مورد تمایز مسائل از نظر پیچیدگی اجرایی در مطالب نویسندگانی مشاهده می شد که عمدتا خود را وقف اجرای مشکلات بغرنج نموده اند
کوپنجان و کلین (2004:29) مدلی معرفی کرده است که در اصل توسط هاپ (1989) با استفاده از دو بعد طراحی شده است:
• اطمینان و قطعیت در مورد دانش (علمی)
• توافق (اجتماعی) در مورد صورت بندی مشکل
جدول 8.3- سنخ شناسی مشکلات سیاسی
توافق در مورد قطعیت بزرگ کوچک
بزرگ مشکلات فنی مشکلات فنی سرکش (رام نشدنی)
کوچک مشکلات سیاسی مشکلات بغرنج
منبع: هاپ (1989)
کوپنجهان و کلین با تاکید ویژه بر پیچیدگی نهادی به عنوان منشا پیچیدگی مشکل این موضوع را بسط می دهد. در اینجا هدف اصلی ما بررسی این موضوع است که زمینه ای که در اثر محیط های نهادی ایجاد شده است چه تاثیری بر مدیریت مشکلات سیاسی مورد نظر دارد.
محیط نهادی
مطالعاتی تطبیقی زیادی به بررسی تفاوت بین مشخصات سیستم های ملی، سیاسی و خط مشی گذاری پرداخته اند. در بالا به تمایز بین حاکمیت قانون، دموکراسی و دولت رفاه اشاره کردیم. ما با مستند سازی مطالعاتی که ی آن پژوهشگران به بررسی تنوع نهادی پرداخته اند، از همین تمایز تبعیت می کنیم اما آن را به چند موضوع تبیینی که توجه اغلب بحش های علوم اجتماعی را به خود جلب نموده است تقسیم کرده ایم. این مسائل مربوط به موارد زیر هستند:
- تفاوت بین توافق های قانونی و تلویحات ضمنی آن برای تصمیم گیری سیاسی (سیستم های قانونی)
- تفاوت در سبک های سیاسی همراه با اشاره ویژه به سازمان اجرایی کلی (سبک های عمومی-اداری)
- تفاوت در روش هایی که طی آن دولت ها اقدام به مدیریت سیاست اجتماعی و اقتصاد می نمایند (نظام اجتماعی-اقتصادی)
- تفاوت در رویکردهای سیاست تنظیمی (نظام های اجرایی).
سیستم های قانونی
در بخش پایانی پیوستار قانونی، دو بعد وجود دارد که لیپنهارت در مطالعه اخیر (1999) به آن اشاره کرده است:
- سیستم های اکثریت گرایی در برابر سیستم های توافقی
- سیستم های متحد در برابر سیستم های فدرال.
در هر دو بعد، انگلستان (البته نه UK که فدرالیسم جدیدی در آن در حال پدیدآیی است) با نمود چشمگیر و سیستماتیک اقتدار در دولت محلی همراه است جای گرفته است. متقابلا سوئیس در نقطه مقابل آن، حالت افراطی آن است.
سبک های عمومی-اداری
این مفهوم عمدتا تحت تاثیر علاقه دایسون (1980)به مدیریت آلمان بوده است. نویسندگان بعدی متوجه شدند این تمایز بسیار ساده انگارانه است. ریچاردسون (1982) (و بوونز و همکاران، 2001) مدلی معرفی کرده اند که شامل این دو بعد می باشد:
• سبک پیش بینی در برابر سبک واکنشی
• سبک توافق جویی در برابر سبکی که خواستار تحمیل تصمیم های خود به جامعه است.
ریچاردسون از ابعاد زیر برای شناسایی چهار مولفه استفاده کرده است:
• پیش بینانه و توافق جویی
• پیش بینانه و تحمیل تصمیم ها
• واکنشی و توافق جویی
• واکنشی و تحمیل تصمیم ها
بر اساس همان منطقی که پیشتر به آن اشاره شد، تنها پیشنهاد ما بر این است که مادامی که سبک های قابل تشخیص متفاوتی وجود دارد، می توان انتظار داشت این سبک ها تلویحات ضمنی مهمی برای تفاوت در اجرا داشته باشند. بدون شک، اگر سبکی به عنوان سبک عمومی-اداری تلقی شود، می تواند با طبقات ماتلند مرتبط باشد. این موضوعات در بخش ابهام پایین-تعارض بالای وی در کشوری که دارای سبک واکنشی و توافق جویی است به نحوی متفاوت با سبک پیش بینانه و تحمیل تصمیم مدیریت می شوند.
نظام های اجتماعی-اقتصادی
نوع دیگری از مطالعات تطبیقی که سعی در بر تمرکز بر آنها داریم مطالعاتی هستند که تفاوت ها را طوری مد نظر قرار می دهند که طی آن دولت ها می توانند خواسته های اجتماعی و اقتصادی خود را با هم ترکیب نمایند. اطلاعات پیشرو که تحت عنوان «نظریه رژیم» مطرح شده اند توسط اپشتین-آندرسن (1990) ارائه شده اند. در حوزه دانشگاهی سیاست اجتماعی تطبیقی، تفاوت در این رژیم ها موضوع اصلی ادبیات پژوهشی است.
بخش عمده این مطالعات مربوط به محتوای سیاسی هستند تا فرآیند سیاسی. این نظریه توسط تقابل بین سیستم های سیاسی تقویت می شود. این تقابل مربوط به تقابل بین جوامع بازاری لیبرال (که آمریکا مصداق بارزآن است و بعد از آن سایر کشورهای انگلیسی زبان مطرح می شوند) و آنچه که اسپینگ-آندرسن آن را «رژیم های محافظه کار» می خواند است که طی آن دستاوردها و پیشرفت های ناشی از دولت برای توسعه سیستم های رفاهی بسیار مهم هستند. البته نوع سوم رژیم ها نیز وجود دارد: رژیم های اجتماعی-دموکرایتک کشورهای اسکاندیناوی؛ اما این تقابل بین «لیبرال» و «محافظه کاری» است که برای تحلیل حاضر بسیار حائز اهمیت است. این تقابل همخوان با مطالعات نظری در مورد مدیریت اقتصادی است که طی آن فعالیت اقتصادی به مثابه امری هماهنگ قلمداد می شود که طی آن در سیستم های لیبرال دولت نقش محوری تری دارد تا سیستم های محافظه کارانه (هال و سوکیس، 2001).
در رابطه با سیاست اجتماعی، اسپینگ-آندرسن بین استفاده گسترده از مزایای کمک هزینه اجتماعی در رژیم های لیبرال در مقایسه با بیمه اجتماعی که در رژیم های محافظه کار مطرح می باشد تمایز ایجاد کرده اند. مادامی که اجرا مد نظر می باشد، این موضوع چیزی بیش از تفاوت ساسی نیست، اما سوالی که این قبیل نظریه ها مطرح می کنند این است که تفاوت در پاسخ به مسائل سیاسی چه تلویحاتی برای تفاوت در اجرا دارند. بیمه اجتماعی دارای ساختاری حقوقی است که نتیجه آن اجرای متحد الشکل و یکنواخت است که طی آن سیاستی که بر پایه کمک هزینه اجتماعی است فاقد آن می باشد. تقابل از نظر مدیریت اقتصادی به مراتب چشمگیرتر است. هماهنگی فعالیت اقتصادی مستلزم تنظیم و هماهنگی در اجرا است و این در حالی است که سیستمی که در آن اولویت بر بازار است دارای ساختار قانونی بسیار مشخصی است که طی آن شرکت های اقتصادی وظایف شغلی خود را انجام می دهند.
ون واردن (a1999) ایالات متحده آمریکا را به مثابه کشوری می داند که در مقایسه با هلند دارای سیستم قانونی بازارمحور است. با این حال، وی بین آمریکا و سایر جوامع بازارمحور- مانند انگلستان- تمایز قائل شده و قانونگزاری را در آن موضوعی عمل گرایانه می داند (همانند هلند). با این حال وی ابعاد هال و سوکیس را در کنار ابعاد پیش بینانه/واکنشی رویکرد ریچاردسون قرار می دهد.
رژیم های اجرایی
وان واردن (a1999) به بررسی تطبیقی تفاوت بین ملت ها از نظر سبک قانونگزاری، استفاده از ابزارهای سیاسی خاص و ارجح، شیوه های تشکیل شبکه و روند اجرایی پرداخته است. در انتها این سوال را مطرح می نماید: آیا در اینجا ملت مهم است؟ وان واردن چنین استدلال می نماید که تفاوت های فرهنگی در مدیریت مسائل سیاسی و اداری که در بخش های بعدی کتاب در مورد آنها بحث شده است مربوط به محیط نهادی و علی الخصوص نهادهای خدمات سیاسی، قضایی و عمومی مختص هر کشور هستند. پیشنهاد وی بر این است که با استفاده از اصطلاحات معادل مانند سبک های سیاسی و سبک های تنظیمی (قانونگزاری)، این موضوعات بررسی شوند. بخشی از سبک تنظیمی، سبک لازم الاجراسازی است: سبک مرحله اجرایی، لازم الاجراسازی و مجازات. مشابه با اصطلاحی که در بند قبل به کار بردیم، در اینجا رژیم اجرایی به عنوان یک مفهوم جامع مطرح می باشد.
در فصل دیگر ون واردن (b1999) بر اساس تفاوت های ملی که در بالا به آن اشاره شد به تبیین رفتار کارمندان دولت می پردازد. فرضیه وی بر این است که این رفتار تا حد زیادی از قبل توسط چارجوب کلان نهادی که ما در بطن آن کار می کنیم ساختار می یابد.
تفاوت نهادی و اجرا
در داخل این رویکردهای تطبیقی، نوعی دیدگاه نهادگرایی وجود دارد که معتقد است «سازمان زندگی سیاسی باعث ایجاد تفاوت می شود» (مارچ و اولسن، 1984:747).
اوتول (1994) در روند تبیین اجرا در کشور مجارستان به ضرورت لحاظ سازی ماهیت چند سطحی زمینه های نهادی در طرح پژوهشی مطالعات اجرایی اشاره کرده است. اوتول (2001) در آخرین مطالعه خود بین «شرایط هسته ای» و «شرایط بیرونی» تمایز قائل شده است. در رابطه با شرایط بیرونی، اوتول به اهداف، اطلاعات و قدرت افراد درگیر در فرآیند اجرایی اشاره می کند. از نظر وی شرایط بیرونی، شرایط هسته ای را تحت تاثیر خود قرار داده و احتمالا تغییر داده و اصلاح می نمایند. افزون بر این اوتول به ضرورت شناسایی هویت فعالانی که در امر اجرا مشارکت دارند اشاره کرده است. در جای دیگر، اوتول (1993) همانطور که رویکرد موسوم به احتمالات بیان شده است در مورد رویکرد مکانیکی برای برقراری ارتباط بین مشکلات و ساختارها هشدار می دهد (اسکارپ، 1986).
حاکمیت عملکردی در زمینه
شیوه های حاکمیت
در انواع ابعاد، تنوع زمینه ای مشاهده می شود؛ در شرایط سیاسی و محیط های نهادی نیز همین موضوع صادق است. در طبقه آخر، ما بین سیستم های قانونی، سبک های عمومی-اداری، نظام های اجتماعی-اقتصادی و نظام های اجرایی به عنوان زیرطبقاتی که مشخص کننده محیط های نهادی هستند تمایز ایجاد کردیم. در حوزه های مختلف علوم اجتماعی، اقداماتی برای طبقه بندی شرایط تعامل اجتماعی انجام شده است. این مطالعات که در بین مطالعات دانشگاهی متفاوت از هم هستند معمولا دارای ماهیت مفهومی هستند. به عنوان مثال اتزیونی (1961) به بررسی دلایل این موضوع پرداخته است که چرا مردم در درون سازمان ها قوانین را رعایت می کنند. اتزونی توانایی عامل برای القا یا اِعمال اثر بر عامل دیگر جهت انجام دستورات وی یا هر قانون دیگری را «قدرت» می خواند و معتقد است قدرت بر اساس روش هایی که برای متقاعد کردن فرد جهت رعایت قوانین به کار می رود متفاوت خواهد بود. این ابزارها می توانند فیزیکی، مادی یا نمادین باشند. وی بین قدرت قهری، سودآور و هنجاری تمایز قائل شده است. سپس، اتزیونی مشارکت را به معنی گرایش ارزیابانه عامل نسبت به موضوع تعریف می کند که مهمترین مشخصه آن شدت و جهت است.
اتزیونی بین مشارکت واگذاری، حساب شده و اخلاقی تمایز قائل شده است. نوع اول به مشارکت با جهت گیری منفی اشاره دارد مانند همان موضوعی که زنان و مردان در آموزش مقدماتی خدمت سربازی تجربه می کنند. مشارکت حساب شده به معنی جهت گیری منفی یا مثبت با شدت پایین (مقایسه روابط بازرگانان با قراردادهای تجاری مستمر) است.
جدول 8.4- سنخ شناسی روابط تبعیتی
انواع قدرت
انواع مشارکت واگذاری حساب شده اخلاقی
قهری X
پاداشی X
هنجاری X
منبع: برگرفته از اتزیونی (1961)
مشارکت فعال به معنی جهت گیری مثبت با شدت بالا مانند همان موردی است که توسط عضو یک حزب سیاسی به کار می رود.
اتزیونی این دو گروه از مفاهیم - نوع قدرت و نوع مشارکت- را به عنوان سنخ شناسی روابط تابعیتی با هم ترکیب کرده است. وی سپس چنین استدلال می نماید که این سه ترکیب محتمل تر از موارد دیگر هستند.
وی بین سه نوع هدف سازمانی تمایز قائل می شود: اهداف نظم، اقتصادی و فرهنگی. در نوع اول، جلوگیری از رفتار منحرف بسیار مهم است.تولید کالاها و خدمات برای سازمانی که دارای اهداف اقتصادی است نقش محوری دارد، در حالیکه سازمان های دارای اهداف فرهنگی اقدام به نهادینه سازی شرایط مورد نیاز برای ایجاد و حفظ موضوعات نمادین، کاربرد آنها و ایجاد یا تقویت تعهد برای این موضوعات می نمایند.
اتزیونی بر این انتظار است که سازمان هایی که در راستای اهداف نظم فعالیت می کنند، باید ساختار تبعیت منسجم و قهری داشته باشند؛ سازمان هایی که در راستای اهداف اقتصادی فعالیت می کنند، باید دارای ساختار تبعیت سودگرایانه باشند؛ سازمان هایی که در راستای اهداف فرهنگی فعالیت می کنند باید دارای ساختار تبعیت هنجاری باشند. استدلال کلی وی بر این است که سازمان های کارآمد دارای آمیخته ای متوازن از موارد فوق هستند: سطوح اجبار و واگذاری پایین هستند و در عین حال سطوح پاداش دهی و حساب شده و همچنین مشارکت هنجاری و اخلاقی بالا می باشد.
تحلیل های مشابه با تحلیل اتزیونی در اثر لیندبلوم به نام سیاست ها و بازارها (1977) مشاهده می شود. وی در اثر خود به تبیین مکانیسم های مقدماتی کنترل اجتماعی می پردازد: اختیار، تبادل و متقاعد سازی. وی اختیار را به معنی حضور یک فرد، چند نفر یا گروهی از افراد که صراحتا یا عینا به فرد دیگری اجازه می دهند در رابطه با گروه معینی از اعمال تصمیم گیری نمایند. استفاده مشروع از اختیارات مبنای عضویت در سازمان های رسمی مانند کلیساها، کلوب ها، شرکت ها و اتحادیه ها می باشد. دولت عالی ترین سازمان رسمی است: در نتیجه، رابطه مبتنی بر قدرت و اقتدار سنگ بستری است که دولت بر پایه آن افراشته شده است. اقتدار برای دولت به اندازه مبادله در سیستم بازار مهم است. متقاعدسازی همان شیوه کنترل اجتماعی حاضر در همه جا است که از سه گونه برخوردار است: تبلیغ، آگهی تجاری و متقاعدسازی دو جانبه. لیندبلوم با استفاده از متقاعدسازی دو جانبه به رقابت آزاد ایده ها به عنوان عاملی اساسی برای دموکراسی لیبرال اشاره می کند.
بولدینگ (1990) از سه وجهه قدرت صحبت می کند. وی بین ابعاد زیر که بر اساس آنها انواع قدرت شناسایی می شوند تمایز قائل شده است: ماهیت تبعات آن، رفتار مشخصه و نوع نهادهایی که قدرت به واسطه آنها اِعمال می شود. بولدینگ در بعد اول بین قدرت ویرانگر، قدرت سازنده و قدرت تلفیقی تمایز ایجاد کرده است. بر اساس این سه طبقه، سه نوع رفتار مشخصه نمایان می شود: تهدید، تبادل و عشق. بولدینگ نهادهای مربوط به آنها را به ترتیب قدرت سیاسی و نظامی (مانند مالیات، نظامی)، قدرت اقتصادی (شرکت ها، خانوارها) و قدرت اجتماعی (خانواده، کلیساها، سازمان های غیر انتفاعی) معرفی می کند. وی معتقد است این طبقات مبهم و نامعلوم هستند. این بدین معنی است که قدرت تلفیقی دارای بعد سازنده و مخرب نیز می باشد. با این وجودف بولدینگ این طبقه بندی را برای مقابله با واقعیت پیچیده الزامی می داند.
تامپسون و همکاران (1991) در مورد سلسله مراتب، بازارها و شبکات در مقام سه مدل کلی هماهنگی اجتماعی صحبت می کنند. اوچی (1991) بین بوروکراسی ها، بازارها و خاندان ها تمایز ایجاد کرده است. براداچ و اکلس (1991) به اقتدار، قیمت و اعتماد اشاره می کنند. کولباچ و لارمور (1993) بر فرآیند سازمان بخشی تمرکز کرده اند. افراد با تبعیت از برخی از الگوهای عمل خاص، به مدل های موجود استناد می نمایند.
پارسونز (1995) با اشاره به مطالعه کولباچ و لارمور به این نتیجه رسیده است که در دنیای واقعی ارائه خدمات عمومی شاهد حالت آمیخته هستیم. همانطور که کولباچ و لارمور (1993) مطرح کرده اند: «وظیفه اصلی شناسایی ماهیت این آمیخته است، نه اینکه سازمان را در داخل یک گروه یا گروه دیگر جای دهیم.
پارسونز (1995) از نظر سطوح دولت بین چهار نوع آمیزه تمایز قائل شده است: آمیزه حوزه ای در رابطه با روابط بخش دولتی-خصوصی، آمیزه اجرایی در مورد شیوه های اجرایی سازی و آمیزه ارزش در مورد ارزش های زیربنایی. برای آمیزه اجرایی یا تبعیت، که در عین حال مرتبط با بحث ما نیز می باشد، پارسونز بین دو بعد تمایز قائل می شود. شرایط سازمانی آمیزه اجرایی سازی بسیار متنوع است و به همین دلیل شیوه های اجرایی سازی نیز متفاوت خواهد بود. پارسونز معتقد است وقتی شیوه سازمانی از نوع سلسله مراتبی است، اجرایی سازی نیازمند روش های موثر برای صدور دستور و استفاده از اجبار یا تهدید برای تضمین رعایت قوانین مصوب می باشد. در شیوه بازاری سازمانی، مشکل تبعیت از قوانین ریشه در رفتار خودخواهانه دارد. شیوه های سازمان شبکه ای یا اجتماعی، بر عملیات آداب و رسوم، سنت، موازین اخلاقی مشترک، ارزش ها و باورها، عشق، احساس تعلق به یک خاندان (اوچی، 1991)، مقابله به مثل، اتحاد و اعتماد مبتنی است (پارسونز، 1995).
جدول 8.5- شیوه های سازمان و تبعیت
شیوه های سازمانی
شیوه های تبعیت بوروکراسی سلسله مراتبی بازار شبکه اجتماعی
اتزیونی (1961) قهری پاداشی اخلاقی
لیندبلوم (1977) اختیار تبادل متقاعدسازی
ریگبوی (1964/1990) دستور قرارداد آداب و رسوم
بولدینگ (1990) تهدید تبادل عشق
براداپ و اکلس (1991) اختیار بها اعتماد
منبع: برگرفته و نسخه مبسوطی از مدل پارسونز (1995).
بر اساس مفهوم پردازی اتزیونی و لیندبلوم، انواع گونه های مختلف نشان دهنده روایی و اعتبار کلی آنان است. مهمترین کارکرد آنها این است که شامل شرایطی برای «قوانین مقرر» و «مکانیسم های حاکمیت» هستند. در جدول به آنها تحت عنوان شیوه های سازمان و شیوه های تبعیت اشاره شده است. اصطلاحات مربوطه از تعریف حاکمیت توسط میلوارد و پرووان (1999:3) اقتباس شده اند. در واقع، این دو بعد امکان توصیف و تحلیل هر پدیده تجربی مرتبط در مقیاس سازمان های مجزا و همچنین مقیاس سیستم را فراهم می آورد. در حقیقت، کلیه شیوه های ترکیبی سازمان دهی/شیوه های تبعیت که در ستون مربوط به سلسله مراتب، بازار و شبکه ها به آنها اشاره شده است، مربوط به همان موضوعی هستند که تحت عنوان شیوه های حاکمیت شناخته می شود.
پییر و پیترز (2001) حاکمیت کنونی را نوعی ماهیت چندسطحی می داند. فرآیندهای حاکمیت بین المللی، ملی و محلی به شیوه توافقی با هم مرتبط شده اند. این فرآیندها شاهد ظهور نقش های جدید سازمان های بین المللی و تقبل برخی فعالیت های خاص دولت ها هستند. پیر و پیترز بر اساس مقیاس دولت ها، از ترفیع و ارتقای وظایف صحبت می کنند؛ که طی آن هرگاه مناطق، ناحیه ها و جوامع اهمیت بیشتری می یابند شاهد تنزل یا کاهش وظایف خواهیم بود. در حالیکه افزایش ارتباط و تناسب پدیده ای مانند خصوصی سازی به مثابه حذف وظایف دولتی می باشد. پیر و پیترز تحت عنوان "شیوه های حاکمیت" سه سناریو مطرح می نمایند: تاکید دوباره بر کنترل، اجازه به حاکمیت سایر نظام ها، جامعه محوری، نمایندگی و دموکراسی مستقیم. بدین ترتیب، آنها از مفهوم حاکمیا و شیوه های مجزای آن برای تعمیم دهی رویه های تاریخی استفاده می کنند.
نقش های حاکمیت در زمینه
در شیوه حاکمیت مبتنی بر اختیار، موضوع اصلی اقدام دولت قانون‌گذاری و تحمیل آن است. ارائه محصولات و خدمات نیز دارای ماهیت انحصاری است (کالاهای عمومی)؛ به عنوان مثال کنترل سیل یا کمک هزینه اجتماعی. در همین راستا هم مبنای قانونی وجود دارد و هم التزام دموکراتیک که موضع منحصر دولت را توجیه می‌نماید. اصطلاح دولت به مجموعه‌ای از عاملان سیاسی –اداری اشاره دارد که براساس یک حکم قانونی عمل می‌نمایند. اتخاذ تصمیم‌های راهبردی و بررسی مدیریت آنها موضوع محوری وظایف سیاسی و اداری می‌باشد. به صورت استعاری می‌توان این نقش دولت را به مثابه مدیر اجرایی ارشد (CEO) در نظر گرفت.
شیوه دوم حاکمیت، موسوم به حاکمیت از طریق داد و ستد به ضرورت ایجاد چارچوبی اشاره دارد که طی آن سایر عاملان نیز عمل نموده و در عین حال وظیفه ارزیابی و کسب اطمینان از عملکرد صحیح این چارچوب‌ها مطرح می‌باشد. این وظایف بر پایه مبنای قانونی و فرمان دموکراتیک استوار هستند. قانون‌گذاری و همچنین طراحی نهادی و علی‌الخصوص نهادینه سازی نظارت و بررسی از اهمیت بالایی برخوردار هستند. یکی از نقش‌های دولت بازرسی است که طی آن رابطه بین عرضه و تقاضا تعیین و برقرار می‌شود. بعد از اینکه صورت‌بندی بازار نهادینه شد، برای نظارت بر عملکرد صحیح آن بازرسی ضرورت ویژه دارد.
در شیوه سوم موسوم به حاکمیت از طریق متقاعدسازی، دعوت به مشارکت نقش محوری دارد. مبنای قانونی و فرمان دموکراتیک، هدف اصلی را شرایط نهایی معرفی می‌کنند. در روند اقدام مشترک بین دولت و سایر عاملان اجتماع، اهداف تحقق می‌یابند. بینش و ارائه مبنای توافق شده نیز ضرورت دارد. در اینجا دولت وظیفه رئیس یا مدیر را ایفا می‌کند. استعاره مدیر به صحنه نمایش یا فیلم اشاره دارد که بازیگران در آن نقش خود را ایفا می کنند. کارگردان فیلم یا مدیر برای تفسیر متن فیلم یا نمایشنامه بسیار مهم است و توصیه‌هایی در مورد نحوة ایفای نقش‌ها به بازیگران ارائه می‌دهد. با این حال در خلال ایفای نقش بر روی صحنه یا صفحه نمایش، مدیر یا کارگردان نامرئی است. همانند ریاست یک جلسه ملاقات، جوهره اصلی حاکمیت نیز به عنوان عملکرد امانی دعوت از بازیگران/عاملان برای مشارکت در نتیجه‌ای است که به صورت اشتراکی حاصل آمده است. رئیس و همچنین مدیر خواسته‌هایی دارند و در عین حال شدیداً وابسته به دیگران هستند.
انتخاب بین این شیوه‌های حاکمیت تحت تأثیر عوامل متفاوتی مانند ایدئولوژی سیاسی قرار دارد. قبل از همه به آنها جایگاهی برابر با جایگزین های خود که تلویحات متفاوتی برای کنترل و اجرا دارند اعطا می‌شود. تناسب شیوه‌های سه‌گانه حاکمیت وابسته به ماهیت شرایط موجود است. همان طور که شرایط کافی برای کاربرد متفاوت است، پیامدهای عمل هر شیوه مجزای حاکمیت نیز متفاوت می‌باشد. نحوه مدیریت اجرا در تمامی موارد تا حد زیادی وابسته به صورت بندی خاص عوامل شامل اراده سیاسی می‌باشد.
شیوه‌های سه‌گانه حاکمیت عملیاتی
به موازات توسعه دیدگاه تجویزی از طریق شناسایی ترکیب های مناسب حاکمیت در زمینه، می‌توان مشخصات شیوه‌های حاکمیت عملیاتی را تعیین نمود.
در شیوه حاکمیت از طریق اختیار، دیدگاه عمل موافق، همان دیدگاه لازم‌الاجرا سازی در مدیریت اجرایی است. در این دیدگاه مدیریت از طریق درون دادها نقش محوری دارد. مدیریت فرآیندهای سیاسی به معنی واگذاری و تفویض مسئولیت معین جهت انجام وظایف در زمان و مکانی است که سیاست خاص اجرا می‌شود. در عین حال این امر مستلزم توجه کافی - در روند سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در مورد قوانین و برنامه‌های سیاسی- به واگذاری و تفویض دقیق مسئولیت‌ها می‌باشد. برای مدیریت روابط درون سازمانی، شفافیت و صراحت در مورد وظایف و حوزه شایستگی ضرورت دارد. در رابطه با بوروکرات‌های سطح خیابان و یا مدیران آنها، مدیریت روابط درونی و بیرونی به معنی مراقبت و پایش رویه‌های عملکردی استاندارد و کسب اطمینان از رعایت آنها، اثبات راهنمایی، تقویت انگیزش و درونی سازی و ارائه آموزش در مورد شغل می‌باشد.
دیدگاه مدیریت اجرایی که موافق با حاکمیت از طریق دادوستد می‌باشد دیدگاه عملکردی نامیده می‌شود. در اینجا مدیریت پیامد رخ می دهد. در مدیریت فرآیندهای سیاسی، ایجاد رابط مشترک مهم است. در سطح راهبردی یا هدایت- که مرحله بعد از عمل است- باید چارچوب های سیاسی مناسبی ارائه شود. ارتقای تبعیت و رعایت از قرارداد یکی از فعالیت های روزمره اصلی در مدیریت روابط میان سازمانی است.
جدول8.6- شیوه های حاکمیت عملیاتی در زمینه
شرایط
بلندپروازی ++ -/+ ++
استقلال ++ +/- --
برازش نقش حاکمیت مدیر اجرایی ارشد بازرس کارگردان
برازش شیوه های حاکمیت عملیاتی اجرایی سازی (مدیریت از طریق دروندادها) عملکرد (مدیریت از طریق بروندادها) تولید مشترک (مدیریت از طریق پیامدها در مقام نتایج مشترک)
فعالیت های عملیاتی
مدیریت فرآیندهای سیاسی شفاف سازی احکام ایجاد رابط مشترک توسل به مسئولیت
مدیریت روابط میان سازمانی شفاف سلزی وظایف و شایستگی ها ارتقای تبعیت قراردادی تحقق شراکت
مدیریت قراردادهای میان فردی (درونی و بیرونی) ارتقای انگیزش و درونی سازی ارتقا و حفظ جهت گیری خدمات ارتقای تخصص گرایی
تحقق تبعیت از روش های عملیات استاندارد
رهبری
آموزش در حوزه شغلی پاداش دهی به تبعیت مورد نظر سازمان دهی به پاسخ
مکانیسم مرکزی قوانین قرارداد اعتماد
مدیریت تعامل به معنی ارتقا و حفظ جهت گیری خدماتی است. تبعیت از اهداف پیامد مهم است.
در رابطه با حاکمیت از طریق متقاعدسازی، دیدگاه مناسب در حوزه مدیریت اجرایی همان دیدگاه تولید مشارکتی است. در اینجا تمرکز بر مدیریت پیامدها به عنوان نتایج مشترک می‌باشد. مدیریت فرآیندهای سیاسی به معنی اعطای حق استفاده از بصیرت و صلاحدید به سایر عوامل و دعوت از آنها برای مشارکت می‌باشد. در رابطه با مدیریت روابط میان سازمانی این روند به معنی تحقق مشارکت اجرایی می‌باشد. مدیریت خرد به معنی ارتقای تخصص‌گرایی و نهادینه سازی مشارکت مشتریان می‌باشد. ارزیابی دقیق و همچنین برقراری رویه‌های شکایت حائز اهمیت هستند.
اجرای منسجم مستلزم ارتباطات عمودی مناسب می‌باشد. در شیوه ایده آل-معمول، دیدگاه اجرایی سازی در مورد مدیریت اجرا مطابق با حاکمیت از طریق اختیار است این حاکمیت از طریق حاکم در نقش CEO انجام می‌شود از نظر دیدگاه مطابق با شرایطی است که مهمترین مشخصه آن اراده سیاسی و شایستگی بالای سیاسی اداری می‌باشد. نوع رابطه زنجیروار عمودی بین آنچه که شرایط اجرایی سیاست (شرایطی که در سطح خیابان برقرار است) و محیط نهادی گسترده‌تر نامیده می‌شود وجود دارد. در شرایط جایگزین ایده آل-معمول، ترکیبی از بلندپروازی متوسط و استقلال متوسط باعث شکل گیری حاکمیت از طریق دادوستد می‌شود و طی آن حاکم نقش بازرس را ایفا می‌کند و دیدگاه عملکردی در مورد مدیریت اجرایی با آن مرتبط می‌باشد. ارتباطات ضعیف (قراردادی) اما همچنان عمودی هستند. برخلاف استعاره زنجیره بهتر است از طناب عمومی استفاده کنیم. در شرایطی از این قبیل که مهمترین مشخصه آن بلندپروازی بالا به اضافه وابستگی مشترک است، حاکمیت از طریق متقاعدسازی مناسب می‌باشد و طی آن حاکم نقش کارگردان را ایفا می‌کند تعیین شود مطابق با دیدگاه تولید مشترک در حوزه اجرایی می‌باشد. با توجه به روابط و همآیندی های ضعیف و ماهیت هماهنگ روابط بین عاملان، بهتر است از استعاره ریسمان در هم تنیده استفاده شود.
نمونه ها
جهت تبیین استدلال‌های فوق می‌توان به چند نمونه اشاره کرد. در رابطه با شیوه اول ترکیب حاکمیت/ شیوه حاکمیت عملیاتی، حفاظت در برابر تجهیزات آتش‌نشانی یک مثال است. ارگان‌های نماینده یک مدیر اجرایی با حکم مشخص جهت طراحی و تدوین سیاست‌های مؤثر جهت محافظت در برابر آتش انتصاب می‌کنند. در چنین سیاستی پیامدها مشخص هستند: ابتدا پیشگیری و سپس اطفاء فوری. اگرچه همواره سیاست‌های بروکراتیک نرمال وجود دارند، در خلال تدوین و تصمیم‌گیری در مورد سیاست‌ها هیچ تعارضی مورد انتظار نیست. براساس محیط کلان نهادی خاص، محافظ در برابر آتش به عنوان امتیاز انحصاری و مشروع دولت قلمداد می‌شود (خواسته بلندپروازانه). در چنین شرایطی به ندرت منابع قدرت جایگزین وجود خواهد داشت و در عین حال شایستگی فنی مورد نیاز به صورت داخلی تأمین می‌شود (استقلال). با توجه به اینکه پیامدهای آتش می‌تواند مهلک و خطرناک باشد، میزان مخاطرات عملکرد سیاسی مسئولانه بسیار بالا می‌باشد. در شرایط سیاسی که شاهد ترکیبی از بلندپروازی بالا و میزان بالایی از استقلال هستیم، آمیزه‌ای از اراده سیاسی و شایستگی مادی، شیوه حاکمیت ایده آل-معمول حاکمیت به واسطه اختیار مناسب می‌باشد.
اگر اجرای سیاست محافظت در برابر آتش در سیستم منسجم روابط میان دولتی رخ دهد، در این صورت ماهیت اختیار سطح سیاسی اداری که بسیار مشابه با روند سازمان آتش‌نشانی است به وضوح یک نمونه اجرایی است. به همین ترتیب روابط عمودی از نوع اطاعت و فرمان‌برداری خواهد بود. همچنین ممکن است یک شبکه محلی و منطقه‌ای وجود داشته باشد که درون آن سازمان آتش‌نشانی همانند ادارات دیگر نوعی اداره دولتی است اما درون آن شایستگی و مسئولیت‌ها به صورت غیرمبهم مشخص شده و به صورت انحصاری واگذار شده‌اند. در سطح خیابان تنوع نظام‌های نیز نسبتاً اندک می‌باشد: تا جایی که اطفای حریق مدنظر می‌باشد، سازمان آتش نشانی اولین سازمان ذی‌ربط است. این سازمان نوعی سازمان وظیفه محور و مبتنی بر روحیه همکاری و همدلی می‌باشد. در حالی که آتش‌نشانان به صورت گسترده تعلیم دیده اند، در داخل سیستم قوانین دقیق و سخت گیرانه فعالیت می‌نمایند. سبک اجرایی در سازمان آنها از نوع اداری و محدود به میز کار نیست اما در عین حال ماهیت تجاری نیز ندارد. در کل افرادی که با حادثه آتش‌سوزی مواجه می‌شوند باید دستوراتی را اجرا نمایند که توسط اعضای سازمان آتش‌نشانی به آنها ارائه شده است.
متقابلاً در اغلب جوامع جمع‌آوری زباله به صورت قراردادی (بلندپروازی متوسط) با استفاده از شیوه کنترل از طریق قراردادها انجام می‌شود که طی آن استانداردهای عملکردی خاص برای نظام بخشی به وظایف روتین تعیین می‌شود. اجرای قراردادها مستلزم فرآیند بررسی است تا از تبعیت و رعایت آنها اطمینان حاصل شود (وابستگی متوسط به سایر عاملان). قراردادها به صورت منظم مورد بازبینی قرار گرفته و وجود سایر عاملان اجرایی کمک بسزایی به تضمین انجام آنها می نماید.
شیوه سوم در شرایطی مشاهده می‌شود که خدمات پیچیده (بلند پروازی بالا) مستلزم سطوح بالایی از خلاقیت می‌باشد؛ به عنوان مثال در عرصه پزشکی و تدریس (وابستگی بالا به سایر عوامل). در اینجا نه سیستم قوانین دقیق و سختگیرانه ای که طی آن آتش نشانان از بصیرت و صلاحدید خود استفاده می کنند وجود دارد و نه استفاده از چارچوب های قراردادی برای مدیریت جمع آوری زباله مناسب می‌باشد. بلکه این مدل حاکی از آنست که باید رابطه خلاقانه‌ای بین افرادی که به دنبال کنترل این فعالیت‌ها هستند و افرادی که آنها را انجام می‌دهند وجود داشته باشد تا ارتباط به صورت دو جهت انجام شود.
واقعیت مبهم
میزان نظارت بر بلندپروازی ها و خود ادراکی شایستگی های مورد نیاز برای انجام وظایف مورد نظر- در هر ترکیبی- یکی از پیش نیازهای انتخاب شیوه های حاکمیت و حاکمیت عملیاتی است تا برای شرایط موجود مناسب به نظر برسند، اگرچه ممکن است این گزینه تنها یک مورد نباشد. صرف نظر از سایر عوامل مرتبط، در حاکمیت دموکراتیک، پاسخ به سوالات مربوط به بلندپروازی (ما چه می خواهیم؟) و میزان خودادراکی وابستگی (استقلال) (خودمان چه کاری می توانیم انجام دهیم) که در سطح هدایتی ارائه می شوند اهمیت چندانی برای اقدامات اجرایی ندارند. با این حال مطالعات اجرایی نشان داده اند که این اقدامات تا چه حد می توانند مشکل ساز باشند.
تفسیرهای تحلیلی فوق در برابر پس زمینه واقعیت مبهم که به ندرت می توان آنها را طبقه بندی کرد دارای کارکرد مکاشفه ای هستند. اولا تنوع پدیدایی واقعیت بسیار بیشتر از آن چیزی است که بتوان در بطن این تفسیرها بیان کرد.
لوندز و اسکلچر (1998) در روند تحلیل مشارکت چند سازمانی که از مدلی مطابق با مدل مطالعه حاضر استفاده شده است، به چرخه زندگی مشارکت اشاره می‌کنند. در این تحلیل همکاری قبل از مشارکت با حاکمیت شبکه ای مشخص می شود. ایجاد مشارکت و همکاری مستلزم استفاده از سلسله مراتب برای ایجاد رویه‌های رسمی می‌باشد؛ ارائه برنامه مشارکت از طریق مکانیسم‌های پیشنهاد دهی و انعقاد قرارداد انجام می‌شود؛ در پایان شراکت، ابلاغ مجدد شیوه حاکمیت شبکه‌ای وجود دارد.
دوما برخی پدیده‌ها را می‌توان به مثابه مشکل در نظر گرفت. ترپسترا و هاوینگا (1999) در رابطه با سطح خیابان، فهرستی از مشکلات محتمل و قابل پیش بینی ارائه کرده اند. ابعاد مشکل ساز بوروکراسی‌های قانون محور- که در این تفسیر تحلیلی نیز ارائه شده است- همان نوار قرمز رنگ هستند- قانون گرایی و رعایت تشریفات رسمی، بررسی موردی نه چندان اختصاصی و عدم جهت گیری به سمت کارآیی و اثربخشی. مولفان در رابطه با سازمان‌های اجرایی شرکتی یا بازار محور، به عنوان یکی از ابعاد منفی به این واقعیت اشاره کردند که ارزش‌های اخلاقی، سیاسی و حرفه‌ای تابع کنترل هزینه و کارآیی هستند که این موارد منجر به افزایش احتمال رفتار خودکامه می شود. ابعاد مشکل‌ساز سازمان‌های اجرایی حرفه‌ای مربوط به عدم کنترل پذیری آنها می‌باشد (از نظر هزینه‌ها و انحراف از قوانین رسمی). نظارت دموکراتیک این سازمان‌ها دشوار است.
وایتراک و دی لئون (1986) و فرمن (1990) به این نتیجه رسیده‌اند که اجرای چنین سیاست‌هایی باعث می شود به عنوان بازرسی مضاعف سیستم دولت عمل نمایند.
مهمترین موضوع در دیدگاه وبر در مورد شیوه اداری که به صورت شیوه اجرایی سازی اجرا توصیف می شود، دغدغه خاطر در مورد بی طرفی است. همانند واژه لاتین sine ira et studio، رفتار برابر در موارد هم ارز ضرورت دارد. نگرانی خاطر مشابهی در استدلال وودرو ولیسون در مورد جدایی سیاست و اداره و همچنین در دیدگاه دیویس در مورد ابعاد بصیرت و صلاحدید که آنها را «ناخوشایند» خوانده است مشاهده می شود. در اینجا نکته مهم این است که از میان شیوه های سه گانه- اگرچه در قوانین واضح امکان سوگیری و تحریف وجود دارد، شیوه اجرایی سازی کمتر از موارد دیگر مستعد دستکاری است.
آمیزه های غیر متجانس
ضرورت اقدام کلی بدین معنی است که اقدام اجرایی در هر آمیزه ای از شرایط الزامی است: هم با موارد متجانس و هم غیر متجانس. در اینجا منظور از غیرمتجانس، آمیزه ای از شرایط حاکمیت چند حالتی است. چنین آمیزه ای برای یک سیاست خاص، به عنوان مثال در سطح خیابان زمانی وجود خواهد داشت که جهت گیری خدماتی مورد نیاز باشد (شیوه حاکمیت داد و ستد)، در حالیکه روابط درون سازمانی (همچنان) دارای ماهیت «دستوری» دارند (شیوه مقتدرانه). اصطلاح غیرمتجانس به ارتباط بین دیدگاه اجرایی به کار برده و ماهیت آمیزه معین شرایط می باشد. تاکید بر ماهیت خاص و الزام آور اختیار و اقتدار دولت مرکزی و مسئولیت های وی برای مدیریت برخی فرآیندهای سیاسی (دیدگاه اجرایی) باعث ایجاد تنش در شرایط نهادی شبکه مانند می شود (شیوه حاکمیت متقاعد سازی).
این نوع از پیکربندی های غیر متجانس عوامل زمینه ای برای عاملان واقعیتی را به تصویر می کشند که از قبل با آن مواجه بوده و موظف به پذیرش آن بوده اند. مادامی که آمیزه های غیرمتجانس فضای بیشتری برای مانور ارائه می کنند، هم شرایط و هم ترکیب دیدگاه شیوه های حاکمیت/مدیریت اجرایی برای وظایف جاری نیز کارکرد مهمی دارند. با این حال، هر چه شرایط اجرایی خاص بیشتر از نظر ساختاری غیرکارکردی ارزیابی شوند و یا این اتفاق هر چه بیشتر رخ دهد، میزان این احتمال که عاملان مرتبط- فارغ از لایه خود، اما با فعالیت در سطوح قانونی و هدایتی حاکمیت- متوجه ضرورت افزایش تطابق بین ارکان ترکیبی این آمیزه ها شوند افزایش می یابد.
در کل استفاده از شیوه عملکردی حاکمیت عملیاتی موضوعی است مشاجره آمیز و همانند شیوه های خصوصی سازی ارائه سیاست صرف نظر از نگرانی هایی موجود در مورد اجرای موثر، نقاط قوت خاص خود را دارد- تسهیل انتخاب شهروندان و جلب مشارکت بیشتر از جانب بخش خصوصی. با این حال پارادوکس جالب توجهی که مشاهده می شود این است که یکی از استدلال هایی که به نفع تضعیف کنترل دولتی بر خدمات استفاده می شود (تلویحا در خصوصی سازی نسبی) این است که خدمات زمانی نوآورانه خواهند بود که از جانب یک بن بست دولتی نشات بگیرند. این استدلال به عنوان مثال در انگلستان برای مدارس و بیمارستان های نیمه مستقل به کار می رود.
نتیجه گیری
آنچه حاکمیت راهبردی نامیده می شود، نقطه عطف کلیه فعالیت های فوق الذکر است. این سطح از اقدام حاکمیت شامل تدوین دستورالعمل به اضافه تصمیم گیری در مورد تکالیف و وظایف دولتی است. قیصر و استروم (1982) به اهمیت یک سطح دیگر موسوم به طرح قانونی اشاره کرده اند. از نظر ما، سطح حاکمیت قانونی در محل دیگری از روابط اجتماعی-سیاسی نیز مناسب و مهم می باشد. در زیرلایه هایی مانند سطح خیابان نیز ایجاد شرایط مورد نظر وظیفه مهمی است. برای افراد این به معنی درونی سازی ارزش ها و هنجارهای خاصی است که عمل را تحت تاثیر خود قرار می دهند. بنابراین اجرا به آن بخش از حاکمیت اشاره دارد که نیازمند فعالیت هایی در مورد وظایف دولتی است که به صورت تلویحی توسط تصمیم های راهبری در مورد همان وظایف تعیین می شوند. در آغاز هزاره سوم «اجرای سیاست دولتی» دارای اشکال مختلفی است اما مادامی که مربوط به بخش عملیاتی دولت باشند می توان همگی را متفق القول مورد بررسی قرار داد. به طور خلاصه می توان اجرا را نوعی حاکمیت عملیاتی دانست.
موضوع محوری این فصل این است که برای برقراری ارتباط بین بینش های حاصل از مطالعات دانشگاهی در حوزه اجرا با دستورهای اجرایی که فعالان این عرصه با آنها مواجه هستند، باید زمینه ها و شرایطی را که اجرا در بطن آن رخ می دهد تحلیل نماییم. بینش ماتلند شامل دو نکته مهم زیر است:
• آنچه که اجرا می شود از طریق سنخ شناسی سیاسی تمیز و دقیق قابل تبیین نیست، بلکه از نظر سطح ابهام در اهداف سیاسی قابل تبیین است؛
• زمینه قدرت.
نکته دیگر اینکه شرایط زمینه ای نیز باید مد نظر قرار بگیرند (که مفهوم زمینه فرهنگی نیز درون آن جای دارد). موضع ما بر این است که کلیه اقداماتی که توسط دانشمندان علوم سیاسی و یا تحلیلگران مدیریت دولتی برای مقایسه کشورها از این نظر انجام می شوند باید بر اساس شیوه ای که وارد فرآیند سیاسی می شوند تحت تحلیل اجرایی قرار بگیرند.
با توجه به ماهیت چندگانه زمینه هایی که عاملان مدیریت دولتی در آن عمل می نمایند، بر این مسئله واقف هستیم که کاربرد این شیوه ها از موقعیتی به موقعیت دیگر متفاوت خواهد بود. در عین حال متوجه شدیم که در پیکربندی گسترده عوامل زمینه ای دو ویژگی کلیدی شرایط حاضر که امکان ارزیابی دقیق شیوه های حاکمیت (عملیاتی) را فراهم آورده و متناسب تر هستند، عبارتنداز:
سطح بلندپروازی (خواست) و سطح استقلال یا شایستگی (توانمندی). این امر تلویحات ضمنی مهمی برای انواع کنترل سیاسی و/یا قانونی دارد. به عنوان مثال به جای برابرسازی حاکمیت با مدیریت شبکه، به ضرورت افتراق و زمینه ای سازی اشاره شده است. جوهره اصلی آن به رسمیت شناسی شیوه های جایگزین حاکمیت است. اگر حاکمیت چندگانه باشد، در این صورت مدیریت اجرایی به مثابه بخش عملیاتی آن قلمداد می شود.
:: موضوعات مرتبط:
مقالات فارسی
:: برچسب‌ها:
اجرا در زمینه,
اجرا در عمل,
روابط درون سازمانی,
در جستجوی اقدام مناسب
