اجرای خط مشی عمومی؛ دیدگاه های نظری و راهکارهای عملی
دکتر سیدمهدی الوانی و میثاق شلویری

 
فصل یکم: اجرا، جزئی جدایی ناپذیر از خط مشی عمومی
اجرا مرحله مهمی از سه مرحله تدوین، اجرا و ارزیابی خط مشی های عمومی است که در آن هدف سیاست گذاران نمود و ظهور پیدا می کند. از این رو، واجد اهمیت بسیار است. مرحله تدوین حاصل پیش بینی ها و براوردهای سیاست گذاران نسبت به آینده است و از جنس ذهنیات است، در حالی که اجرا، تحقق عینی و واقعی آن پیش بینی هاست. اهمیت اجرا به خاطر آن است که آزمونی برای صحت و دقت مرحله تدوین و شکل گیری خط مشی عمومی است. شاید بتوان به جرات ادعا کرد، مشکلات و مسائلی که در اجرا پدید می آید، نشانه های از پیش بینی های نادرست در مرحله تدوین است و در صورتی که سیاست گذاران پیش بینی های دقیقی انجام داده باشند، نباید در مرحله اجرا مشکلی پیش بیاید. 
طبق تعریف فرهنگ های معتبر، اجرا عبارت از انجام دادن و به انجام رسانیدن، برآوردن نیاز، عمل آوردن و کامل ساختن اما وقتی در مورد اجرای خط مشی عمومی بحث می کنیم، ابتدا قائل به خط مشی هستین و سپس بر اساس آن، موضوع اجرا را مطرح می نماییم. 
فرآیند اجرا در شکل معمولش مستلزم انجام یک سلسله فعالیت مقدماتی و پیش بینی، به ویژه فعالیت شناختی در تدوین و تنظیم اعمالی که باید انجام شوند و تصمیم گیری در مورد آن اعمال است. اما این بحث خود منجر به طرح دو دسته دیگر از سئوالات می شود: اول اینکه خط مشی گذار و تنظیم کننده چه کسی است؛ تصمیم گیرنده کیست و چه کسی اجرا را بر عهده دارد؟ اگر انجام اینها به عهده بیش از یک عامل و بازیگر باشد، باید تمامی عوامل و بازیگران دخیل در این فرآیند را شناسایی کنیم. گروه دوم سئوالات در این مورد است که آیا خط مشی گذار و تصمیم گیرنده قدرت بیشتر و نقش تعیین کننده تری دارند یا مجری.
دسته اول سئوالات بیشتر تجربی اند، در حالی که می توان گفت، دسته دوم هنجاری اند. خط مشی گذاری و تصمیم گیری می تواند در سطوح پایینی (اجرایی) سازمان رخ دهد، اگر این گونه باشد باز هم قدم بعدی باید اجرا باشد، چرا که در غیر این صورت فعالیت های قبلی، یعنی فعالیت های پیش از اجرا بی نتیجه خواهند ماند. 
هاگ وود و گان (1984) عناصری را در ارتباط با مفهوم خط مشی عمومی مشخص نمودند. اگر چه می توان مرزی مشخص میان مفاهیم خط مشی و تصمیم متصور شد اما به آسانی نمی توان خط مشی را از اداره جدا نمود. خط مشی به همان میزان که مرتبط با رفتار است. به همان میزان نیز مرتبط با قصد و نیت است و به همان میزان که مرتبط با کنش است، به همان میزان نیز مرتبط با ناکنش است. خط مشی ها تبعات و پیامدهایی به دنبال دارند که ممکن است پیش بینی شده یا پیش بینی نشده باشند. هر چند خط مشی اشاره به جریان هدفمندی از فعالیت های اجرایی دارد اما ویژگی مذکور مانع از این نمی شود که اجراها به خط مشی منتهی شوند. خط مشی از حرکت فرآیند در طول زمان بر می خیزد و ارتباطات درون سازمانی و میان سازمانی را در بر می گیرند. خط مشی نقشی اساسی و نه انحصاری در نهادهای عمومی ایفا می کند. خط مشی به صورت ذهنی تعریف شده است. 
پارسونز (1995) در نوشته هایش در مورد خط مشی عمومی به موردی اشاره می کند که می توان از آن با عنوان نگرش بالینی به عنوان مشخصه علم خط مشی یاد کرد؛ نگرشی که می کوشد با شناخت جامعه، راهی برای اصلاح و بهبود آن فراهم کند. 
برخی تعاریف در مورد عمومی خط مشی عمومی عبارتند از: 
1-    خط مشی عبارت از سیر و راهی است که انسان پیش رو دارد.
2-    خط مشی عمومی عبارت است از: تصمیم ها و سیاست هایی که به وسیله مراجع مختلف بخش عمومی از قبیل، مجلس، دولت و قوه قضائیه که نماینده حفظ منافع عمومی جامعه هستند، اتخاذ م شود. دولت در مفهوم کلی یک نهاد قانونی خط مشی گذاری عمومی است و به صورت مختلف مانند قوانین، ضابطه ها و مقررات به تعیین خط مشی عمومی می پردازد. 
3-    خط مشی عمومی عبارت است از راه و روش هایی که راهنمای تصمیم گیرندگان در جامعه می باشد. خط مشی عمومی تبلور خواسته ها و انتظارات بخش عمومی است که در فرآیند تصمیم گیری عمومی به صورت قوانین و مقررات تجلی می یابند. 
4-    خط مشی عمومی سیاست های کلی است که برای هماهنگی و انسجام اهداف نظام موجود در جامعه اعمال می شود. و بازتاب ارزش هایی است که جامعه و دولت به آنها پایبند هستند. خط مشی عمومی راه  و رسم ارادی و توام با قصد و نیت قبلی برای تعیین خطوط کلی برنامه های بخش عمومی است. بنابراین آداب و رسومی که جامعه در طول زمان به آنها خو گرفته و بر اساس آنها رفتار می کند، خط مشی عمومی به شمار نمی آید. 
5-    خط مشی عمومی عبارت است از اصولی که به تصمیم ها جهت می دهد و موجب ارتباط و تداوم اقدامات مراجع تصمیم گیرنده می گردد. خط مشی عمومی متشکل از یک سلسله ارزش هایی است که پشتوانه اقدامات دولت و سایر مراجع تصمیم گیرنده در جامعه قرار می گیرد. 
6-    خط مشی عمومی مشخص کننده بایدها و نبایدها در جامعه و سازمان هاست و معین می کند چه فعالیت ها و اقداماتی در بخش عمومی باید انجام پذیرد و چه اقداماتی نباید انجام گیرد. خط مشی عمومی بیانگر فرهنگ، نظام اقتصادی و اولویت های مورد قبول جامعه است. خط مشی عمومی نتیجه و حاص تصمیم های سیاست مقامات بالای جامعه در مورد تخصیص و توزیع منابع و امکانات بخش عمومی است. 
7-    خط مشی عمومی اصولی کلی در مورد اهداف نظام و مسئولیت هایی است که هر بخش باید عهده دار گردد. 
8-    خط مشی عمومی وسیله ای برای تعیین اولویت ها در انجام دادن امور و فعالیت ها در جامعه است. به بیان دیگر، همان گونه که اهداف، نتایج مورد نظر را مشخص می کنند و برنامه ها راه رسیدن به آنها را روشن می سازند، خط مشی ها راهنمای عمل بوده و اولویت ها و باید ها و نباید ها را معین می کنند. خط مشی عمومی نشان دهنده خطوط کلی در فعالیت ها و اقدامات بخش عمومی است. 
9-    خط مشی عمومی، قانون انتخاب راه و تصمیم گیری است. 
10-    خط مشی عمومی راهنمایی است که چگونگی توجیه و تفسیر وظایف و نحوه انجام آنها را در جامعه معین می سازد.
11-    خط مشی عمومی عبارت از تشکل و یکپارچگی ارزش ها در فعالیت ها و اقدامات بخش عمومی است.
12-    خط مشی عمومی یک سلسله اصول و موازینی است که اجزای موجود در نظام کشور را با هم هماهنگ می سازد. این اصول ممکن است به صراحت در قوانین و مقررات انعکاس یافته باشد به به طور تلویحی مطرح گشته و انعکاس قوانین نداشته باشد. خط مشی های تلویحی در جامعه رعایت می شوند اما جنبه قانونی و رسمی ندارند. بدین ترتیب اگر چه خط مشی های عمومی معمولاً به صورت قانون درآمده اند اما همواره کلی تر و فراگیرتر از قوانین خاص هستند و همچنان که اشاره شد، گاهی صورت قانونی ندارند ولی لازم است رعایت شوند. 
به طور خلاصه می توان گفت که خط مشی های عمومی اصولی اند که به وسیله مراجع ذیصلاح در کشور وضع شده اند و به عنوان یک الگو و راهنما، اقدامات و فعالیت های لازم در جامعه را راهبری می کنند. 
موضوع چارچوب مراحل فرآیند خط مشی، درست مثل تعریف خط مشی عمومی بر مبنای وسیله – هدف به طور گسترده ای در متون این حوزه مطرح شده است. ناکامورا (1987)به نقد رویکرد این متون پرداخته و آنها را غیرواقعی و نادرست خواند. او معتقد بود که در عالم واقع نمی توان مرزی مشخص میان مراحل مختلف فرآیند مذکور متصور شد زیرا این مراحل اغلب در هم آمیخته اند. به طور کلی می توان گفت که این رویکرد، رویکردی عقلایی است. این رویکرد هم از نظر تحلیل و هم از نظر ابداعی و اکتشافی هم برای بررسی و هم برای اجرای فرآیند خط مشی مفید است. 
طبق گفته پارسونز، مزیت چارچوب فرآیندی و مرحله ای این است که رویکردی نظام مند برای در نظر گرفتن شرایط مختلف حاکم بر خط مشی گذاری ارائه می دهد. هر مرحله مربوط به یک بخش از بستر خط مشی عمومی است و درون هر بستر، متغیرهایی وجود دارند که خط مشی گذاری می تواند از بین آنها متغیر مناسب را برگزیند. فرضاً تعریف و تشخیص مسئله می تواند مربوط به بستر اجتماعی فرهنگی جامعه باشد، در حالی که مرحله اجرا مربوط به امکانات اجرایی سازمان مجری است و هر کدام عناصر و متغیرهای مرتبط با خود را دارند. 
اجرا 
به هیچ وجه نمی توان اجرا را از تدوین خط مشی جدا دانست. تدوین و اجرا در یک فرآیند پیوسته و مستمر بر یکدیگر اثر می گذارند و از یکدیگر اثر می پذیرند. همان طور که اندرسون می گوید: محتوای خط مشی و همچنین تاثیری که خط مشی بر محیط می گذارد، می تواند در طول مدت اجرا اصلاح، تعدیل و یا حتی خنثی شود. خط مشی همچنان که تنظیم می شود، اجرا و اداره می گردد و همچنان که اجرا و اداره می شود، تنظیم می گردد. با این حال به طور نظری، اجرای خط مشی مرحله ای جدای از شکل گیری و تدوین خط مشی است. تنها در موارد بسیار نادری که تصمیمات در حین اجرا اتخاذ می شوند نمی توان افتراقی میان مراحل تدوین و اجرا قائل شد. 
یکی از تاثیرگذار ترین تعاریف در مورد اجرای خط مشی تعریفی است که مازمانیان و ساباتیه (1983) ارائه کرده اند:
اجرای خط مشی عبارت است از انجام یک تصمیم سیاسی عمده که معمولاً در راستای یک قانون است و در عین حال می تواند شکلی از دستورهای مهم اجرایی یا تصمیمات قضایی را نیز در بر بگیرد. تصمیم مذکور، مشکلات مختلف را شناسایی می کند تا به آنها رسیدگی شود، اهداف را به منظور پیگیری تصریح می نماید و به روش های مختلف، فرآیند اجرا را ساختاربندی می کند. فرآیند اجرا معمولاً با تصویر قوانین و سیاست های اصلی آغاز می شود و با خروجی تصمیمات نهادهای اجرایی، تبعیت گروه های هدف ( از آن تصمیمات)، شناسایی اثرات واقعی پیش بینی شده و پیش بینی نشده خروجی (آن تصمیمات) سنجش پیامدها و اثرات مورد انتظار (ناشی از تصمیمات نهادها) و نهایتاً با بازنگری یا تجدیدنظر قانون اولیه ادامه می یابد. 
خلاصه ترین تعریف توسط دلئون (1999) ارائه شده است. وی اجرا را حاصل مقایسه میان آنچه که در خط مشی انتظار داریم و آنچه که واقعاً رخ می دهد، می داند. 
اجرا و تدوین خط مشی
فرآیند خط مشی متضمن این است که در مرحله اجرا نیز خط مشی گذاری همچنان ادامه داشته باشد. این تفکر تجربی، نقطه مقابل مباحث موجود در بوروکراسی و تفکرات نظریه پردازانی همچون مکس وبر و وودرو ویلسون است. طبق نظریات این نظریه پردازان، اجرا و اداره امور هنگامی آغاز می شود که فرآیند تدوین سیاست و خط مشی پایان می یابد. 
به عبارت دیگر، نقطه شروع اجرا و اداره امور مقارن است با نقطه پایان تدوین خط مشی و در نتیجه مرزی مشخص میان این دو وجود دارد. بر این اساس، امکان تعامل و فعل و انفعال میان مراحل مختلف و همچنین میان بازیگران مختلفی که نقش های متفاوتی مثل تصمیم گیری یا اجرا را بر عهده دارند پس از مدتی به صفر می رسید. با این وجود که علوم سیاسی همواره متاثر از این رویکرد بود، اما جعبه سیاه اجرا هیچگاه در علوم سیاسی باز نشد، به طوری که هارگرو (1975) از اجرا با عنوان حلقه مفقوده نام برد. 
برون دادها و پیامدها 
یکی از تاثیرگذاترین مدل ها در مورد رابطه میان سیاست و اداره، مدل سیستم سیاسی استون (1953) است. مجموعه از درون داده ها وارد این سیستم شده و پس از طی یک سلسله فعل و انفعال، آنچه از سیستم خارج می شود برون داد و پیامد نام دارد. اجرا را می توان بخشی از عملکردها و فعل و انفعالاتی دانست که درون این سیستم رخ می دهند. گاهی اوقات چه در بعد عملی و چه در بعد نظری اجرا، تقاوت میان درون داد، برون داد و پیامد نادیده گرفته می شود. 
قضاوت در مورد اجرا 
بحث در مورد برون دادها و پیامدها، چه صریحاً و چه تلویحاً به معنای قضاوت و داوری است. فاصله میان آنچه به دست آمده و آنچه انتظار داشتیم به دست بیاید، شکافی است که به آن شکاف اجرا می گویند. معادل هایی را می توان برای این مفهوم به کار برد که اصطلاح میزان عدم موفقیت اجرا یکی از آنهاست. اصولاً اصطلاحاتی از این قبلی در امور جاری اجرا کاربرد دارند. 
اجرا و ارزیابی 
بحث در مورد عدم موفقیت یا کاستی و اهمال در اجرا به معنی یک توصیف هنجاری به عنوان نتیجه مقایسه میان چیزی که انتظار داشتیم حاصل شود یا همان چیزی که واقعاً حاصل شده است، می باشد. در مورد چیزی که انتظار داشتیم حاصل شود، باید بگوییم که این مولفه هم بر اساس ارزش ها و انتظارات ناظر و هم بر اساس ارزش ها و انتظارات افراد دخیل در فرآیند تعریف می شود. در این صورت، مبانی لازم برای ارزیابی فراهم خواهد شد. با این وجود، لزوم بحث در مورد تفاوت میان اجرا و ارزیابی به عنوان دو مرحله متوالی در فرآیند خط مشی همچنان پا برجاست. تعاریف اارئه شده در مورد اجرا، از نظر شمولیت متفاوت اند. فیشر (1995) ارزیابی خط مشی را بکارگیری نظریه های جامعه شناسی در بررسی های خط مشی می داند که از آن به عنوان تجزیه و تحلیل خط مشی یا علم خط مشی نام می برد. تعریف فیشر تا حدودی بر گرفته از دان (1981) است؛ کسی که تجزیه و تحلیل خط مشی را این گونه توصیف می کند: نوعی تلاش کاربردی که مجموعه ای از روش ها و استدلال های مختلف را به عنوان ایجاد و انتقال اطلاعات مرتبط با خط مشی که ممکن است برای حل مشکلات خط مشی در دستگاه سیاسی مورد استفاده واقع شوند، بکار می گیرد. 
پارسونز میان اجرا و ارزیابی تفاوت قائل است: ارزیابی به بررسی اینکه خط مشی عمومی و افرادی که آن را اجرا می کنند، چگونه ممکن است ارزیابی، ممیزی، ارزش گذاری و کنترل شوند، در حالی که اجرا به این موضوع توجه دارد که خط مشی چگونه به منظور عمل و اقدام به کار گرفته می شود. 

بررسی اجرا و ارزیابی
    هدف    نحوه عمل
اجرا    فرآیند / رفتار
برون دادها
پیامدها
روابط علت و معلولی    توصیف
تبیین
نظریه پردازی و آزمون
قضاوت تحلیل
ارزیابی    ارتباط میان پیامدها و ارزش ها    قضاوت ارزشی

پژوهش اجرا 
جان کاونی (2010) در تحقیقی که در مورد تحلیل خط مشی های بهداشتی انجام داده است، اثربخش ترین تحلیل های خط مشی را تحلیل از زوایه اجرا دانسته است. در این تحلیل نگاه تحلیل گر به اجرای خط مشی متوجه است. پیش فرض این تحلیل آن است که خط مشی های عمومی به منظور شکل دادن و انتظام رفتارها و اعمال افراد جامعه شکل می گیرند و برای تحلیل آنها باید به چگونگی اجرا و اثربخشی آنها متمرکز شویم. 
حکمرانی
در دهه 1990 دوره حکمرانی یا حکمرانی نوین آغاز شدن. این واژه اشاره به مسیری دارد که در آن فشارهای جمعی در سیستم اجتماعی شکل می گیرند. بسیاری از نویسندگان تعاریفی در مورد حکمرانی ارائه کرده اند. برخی دیگر به بررسی انواع حکمرانی پرداخته و عده ای نیز مدل های مختلفی از حکمرانی طراحی نموده اند.
لین و همکاران (1999) حکمرانی را به عنوان نظام های قانونی، مقررات اداری، احکام قضایی و اقداماتی که فعالیت های دولتی را محدود و معین می سازند، تعریف می کنند. از دیدگاه رودس (1997) حکمرانی به شبکه های خود سازمانده و بین سازمانی اشاره دارد در حالی که از نظر وامسلی حکمرانی دلالت بر بکارگیری قدرت و اختیارات در فراهم نمودن نحوه هدایت و اداره نظام مند داشته و از انتخاب، اولویت بندی، هدایت و اداره نمودن حمایت می کند. از نقطه نظر مک گرگور (1993) واژه حکمرانی اشاره دارد به استفاده از قدرت و اختیارات به روشی که بازیگران عرصه سیاست را متعهد به انجام تصمیمات مدیریتی کند. استوکر (1991) از نوعی قدرت، تعامل و پارادایم حکمرانی، صحبت می کند. کلارنس استون (1989) حکمرانی را ایجاد توانایی و قابلیت عمل و جمع آوری منابع لازم جهت برآورده نمودن اهداف جمعی جامعه می داند. 
کویمن معانی ارائه شده برای این واژه را در ده دسته تقسیم بندی کرد: 
1-    حکمرانی به عنوان دولت با حداقل اختیارات و قدرت
2-    حکمرانی شرکتی
3-    حکمرانی به عنوان مدیریت عمومی نوین
4-    حکمرانی خوب
5-    حکمرانی اجتماعی-سایبری
6-    حکمرانی به عنوان شبکه های خودسازمانده
7-    حکمرانی به عنوان هدایت کردن
8-    حکمرانی به عنوان یک انتظام بین المللی
9-    حکمرانی به عنوان مدیریت اقتصاد یا بخش های اقتصادی و نهایتاً
10-    حکمرانی و قابلیت حکمرانی 
پژوهش اجرا و حکمرانی خوب به عنوان بستر اجرا 
در میان تعاریف رایج حکمرانی، تعریفی وجود دارد که به وسیله میلوارد و پرووان (1999) ارائه شده است. این تعریف، تعادلی مناسب میان جامعیت و اختصاصی بودن قرار کرده است: 
حکمرانی مرتبط است با ایجاد شرایطی به منظور تنظیم مقررات منظم و اقدام جمعی، و اغلب شامل نمایندگی در بخش های خصوصی و غیرانتفاعی و همچنین بخش عمومی و دولتی است. جوهره حکمرانی، تمرکز آن بر ساز و کارهای حکومتی است (واگذاری امتیازات، قراردادها و پیمان ها و توافقات) که انحصار قدرت و اختیارات را از دست دولت خارج می سازند. 
مفهوم حکمرانی طراحی شده است تا به گونه ای کامل تر، سطوح متعدد اقدام و انواع متغیرهایی را که می توان انتظار داشت بر عملکرد تاثیر می گذارند، در بر گیرد. حکمرانی پیامدهایی برای اهداف پژوهش اجرا دارد. پژوهش اجرا را می توان تحت مقوله پژوهش حکمرانی قرار دارد اما برای این کار باید پژوهش حکمرانی کمی بسط داده شود و پیوندهای جدید با سایر حوزه ها و رشته های اصلی و فرعی در علوم اجتماعی نیز در نظر گرفته شود. 
حوزه ها، لایه ها و طبقات و سطوح چندگانه 
اختصاص عنوان پژوهش اجرا پیامدهای زیادی داشته است. اول اینکه با ایجاد تمایز میان حکومت و حکمرانی، تفاوت میان ساختارها و فرآیندها، نهادها و فعالیت ها همچنین میان حوزه ها و توجهات حائز اهمیت شده است. تفاوت میان مکان و کانون، اشاره به ویژگی های جداگانه چیستی و چرایی در بررسی های پژوهش دارد. 
دوم، توجه زیادی به ویژگی طبقه ای بودن سیستم سیاسی – اداری معطوف شده است. به جای مرزبندی بالا-پایین که افراد را در مواضع مقابل یکدیگر قرار می دهد، روابط سازمانی عمومی و افقی مختلف مد نظر قرار گرفته اند. 
سوم، اینکه عمل مدیریت کمابیش به صورت یک ویژگی جدید در پژوهش اجرا به شکلی جدی تر اعمال می شود. این عمل مدیریت اشاره دارد به مجموعه ای از تلاش های آگاهانه جهت ایجاد هماهنگی و یکپارچگی میان بازیگران و منابع به منظور دستیابی به اهداف جمعی مقرر.
گوناگونی های اجرا به بستر و زمینه های اجرا مرتبط اند 
گسترش چشم انداز اجرا به سوی چند رشته ای شدن، چند سطحی شدن، و اعمال توجهات متعدد نسبت به گوناگونی بازیگران حوزه ها و سطوح مسئله ای است که باید ان را پذیرفت. بنابراین، مباحث مربوط به اجرا را می توان با توجه به موضوع انجام از طریق حکمرانی به منظور دستیابی به نتایج خط مشی، مجدداً چارچوب بندی نمود. 
 
فصل دوم: اجرا به مثابه عینی شدن سیاست ها 
اجرا در بستر تاریخی
واضح است که برخی از اولین فعالیت های انسانی در برگیرنده تعیین اهداف و اجرای آنها بوده است. اما تنها به این دلیل نمی توانیم نتیجه بگیریم که مقوله اجرا به صورت طراحی شده و منظم از ان دوران وجود داشته است. زمانی می توان سابقه اجرا را به دوران گذشته نسبت داد : الف) اقدامات اجرایی به روشنی از سایر اقدامات متمایز شده باشند و ب) اطلاعات به جای مانده ما را به این نتیجه برسانند که اقدامات مذکور از قبل طراحی و برنامه ریزی شده بودند. شواهدی که از اولین فعالیت های گروهی در تاریخ داریم، مربوط به آثار به جای مانده باستانی است. می توانیم بسیاری از دستاوردهای شگفت انگیزی همچون تخت جمشید، اهرام مصر و امثال آنها را مشاهده کنیم که محصول فعالیت های گروهی هستند و در اکثر موارد، به دستور یک شخص یا گروهی صاحب قدرت انجام شده اند. 
در برداشت ها و تعاریف ابتدایی اجرا عنصری وجود ندارد که همچنان که متون نوین این کار را انجام می دهند، آن را با ایده خط مشی عمومی پیوند دهد. این واقعیت حاکی از آن است که مطالعه یا تجزیه و تحلیل اجرا باید به عنوان بخشی از مطالعه مدیریت یا رفتار سازمانی در نظر گرفته شوند. این نظر همسو با دیدگاه جدیدی است که می گوید: مدیریت خط مشی عمومی نباید جدا و متفاوت از مدیریت هر نوع فعالیت دیگری در نظر گرفته شود. مسلماً می توان اجرای خط مشی عمومی را صرفاً به عنوان مطالعه اقدامات مدیریتی در نظر گرفت، اما برای آنکه اجرای خط مشی عمومی را مستقلاً مورد بحث قرار دهیم، باید وجود تفاوت آن را با سایر رفتارهای سازمان یافته در نظر بگیریم. 
بسیاری از این رودهای اولیه را می توان در ارتباط با قدرت حاکمان یا اثربخشی سیستم های شبه دموکراتیک دانست. به راحتی نمی توان رابطه میان هدف گذاری و انجام آن اهداف را تفسیر کرد. سیستم های حکومتی بر پا شده اند برای مدتی بقا یافته اند و سپس اصلاح یا تضعیف گشته اند. جنگ ها رخ داده اند. شهر ها و سیستم های تجاری بوجود آمده اند و از بین رفته اند. شاید جالب ترین پدیده ها را بتوان آنهایی دانست که مستلزم نوعی هماهنگی پایدار در مدت زمانی طولانی بوده اند. سیستم های کنترل آب، به منظور آبیاری و پیشگیری از سیل و طغیان رودخانه ها، توجه خاصی را به خود معطوف کرده اند. اینها توصیفی از امپراتوری ها هستند اما اینکه چگونه به وجود آمده اند و چگونه کار می کردند نیز به خودی خود بسیاری جالب است. به طور مشابه، گسترش سیستم های قدرت در قلمروهای مختلف، مدت هاست که ذهن پژوهشگران را به خود معطوف کرده است. 
بین قرون چهاردهم تا بیستم، مشروعیت ایدئولوژی ها در دولت ها، به تدریج سه مشخصه جدید پیدا کرد. یکی از آنها شامل اظهاراتی در مورد ایده دولت – ملت بود که عمل جمعی را در خطه جغرافیایی خاصی با توجه به مشخصات نژادی، فرهنگی یا زبانی مشترک، مشروعیت می بخشد. این مورد به خودی خود با مطالعات اجرا در ارتباط نیست و تنها هنگامی با آن ربط پیدا می کند که شرایطی را برای دو مورد دیر فراهم کند. این دو مورد، ظهور ایده حاکمیت قانون و توسعه دموکراسی هستند. الزاماتی که این ایده ها برای روش تفکرمان در مورد اجرا دارند، نیازمند بررسی دقیق است. ایده های مذکور از جهات مختلفی با هم در پیوند هستند اما از آنجا که مضامین متفاوتی در مورد اجرا مطر می کنند می توان آنها را به صورت جداگانه تجزیه و تحلیل کرد. 
حاکمیت قانون 
موضوعات مربوط به حاکمیت قانون، نقشی اساسی در مطالعات اجرا دارند چرا که این تصور به صورت ضمن در مفهوم حاکمیت قانون وجود دارد که شهروندان باید قادر باشند تاثیر اقدامات دولت را بر خود پیش بینی کرده و در صورت متاثر شدن از اقدامات نادرست دولت، راهی برای جبران پیدا کنند. از نگاه وید (1982) حاکمیت قانون چهار بعد دارد:
1-    معنای اولیه و اصلی حاکمیت قانون این است که همه چیز باید مطابق با قانون انجام شود و وقتی این مفهوم در مورد توانایی ها و اختیارات دولتی بکار رود به ایم معناست که هر اقدامی که بر حقوق، وظایف یا آزادی های قانونی افراد تاثیر بگذارد، باید اصالت و ریشه قانونی داشته باشد فرد تحت تاثیر یا ذی نفع، همواره می تواند به دادگاه مراجعه کند و اگر مشخص شود فعالیت مورد نظر ریشه قانونی نداشته است، دادگاه فعالیت مذکور را از درجه اعتبار ساقط کرده و فرد می تواند از آن پس بودن توجه به اقدام دولت، به کار خود ادامه دهد.
2-    معنای ثانویه حاکمیت قانون این است که دولت باید در چارچوبی از قوانین و اصول تایید شده که قدرت عمل دل بخواه افراد را محدود می سازد، عمل کند. 
3-    اختلاف نظرات در مورد قانون باید توسط یک قوه قضایی که مستقل از حکومت است، حل و فصل شود. 
4-    قانون باید به صورت منصفانه و بی طرفانه نسبت به دولت و شهروندان به اجرا درآید.  
برداشت هایی از دموکراسی در اجرای خط مشی های عمومی 
در نظام دولتی مسئله پاسخگویی به مردم و نمایندگان آنها اصلی اساسی است، بنابراین ایده دموکراسی را نمی توان از فرآیند اجرای خط مشی های عمومی جدا نمود و سازمان دولتی را مانند سازمان بخش خصوصی در نظر گرفت. اگر چه در سازمان های خصوصی نیز اصل پاسخگویی به سهامدران همچنان وجود دارد و قابل حذف نیست. 
ساده ترین و ابتدایی تری تجلی دموکراسی، مشارکت مستقیم شهروندان در اداره جوامع یا سازمان هایشان بوده که در شهرهای یونان باستان و برخی شهرهای کوچک نیوانگلند وجود داشته است. آنچه در مفهوم دموکراسی مستقیم نهفته است عدم تفکیک میان تدوین و اجرای خط مشی است. اما در عمل حتی اعضای مشارکتی ترین سازمان های کوچک نیز به زودی در می یابند شرایطی پیش می آید که در آنها تفویض وظایف گریزناپذیر است در دموکراسی نیز این تفویض به صورت نظام نمایندگی خودنمایی می کند. مردم اختیار خود را به نمایندگان تفویض می کنند و آنها از سوی مردم اخذ تصمیم می نمایند. این موضوع در مورد کنترل و اجرا نیز صادق است. 
پیچ (1985) در مورد موضوعات بالا، تجزیه و تحلیل رابطه میان بوروکراسی و دموکراسی را مطرح می سازد. وی بیان می کند که سه راه برای دموکرات سازی بوروکراسی وجود دارد:
1-    رویکرد بوروکراسی نماینده که طبق آن یک سیستم هنگامی دموکراتیک تر است که زمینه های اجتماعی – اقتصادی و نژادی مسئولان ارشد آن شبیه به زمینه های اجتماعی – اقتصادی و نژادی کل ملت باشد. این نگرش برگرفته از مطالعات ساختار اجتماعی خدمات اجتماعی است. 
2-    رویکرد کثرت گرا که طبق آن دموکراسی در تصمیم گیری عمومی بستگی به عدم وجود قدرت سیاسی متمرکز دارد. مقامات دولتی باید مشغول چانه زنی و مذاکره و تطبیق متقابل حمایتی با مجموعه ای از گروه های مختلف شوند. این دیدگاه محوری در تئوری کثرت گرایی است. 
3-    دیدگاه نهادی که طبق آن، کنترل دموکراتیک تا جایی که نهادهای نماینده در خط مشی گذاری شرکت می کنند، وجود دارد. توجه به این دیدگاه معطوف به ساز و کارهایی است که سیاستمداران را با اداره پیوند می دهد. 
نظریه نهادی 
اسکات (1995) نقشی کلیدی در توسعه نظریه نهادی به شیوه ای نظام مند، ایفا کرده است. وی نهادها را دارای سه رکن می داند: 
•    رکن مقرراتی و قاعده مندی متکی بر تشخیص قدرت نظام های قانونی موجود
•    رکن هنجاری متکی بر الزامات اجتماعی
•    رکن شناختی متکی بر پذیرش ارزش های فرهنگی 
این نگاه جامعه شناختی، مسائل مربوط به اجرای خط مشی را از مسیری متفاوت با دانشمندان علوم سیاسی، مورد بررسی قرار می دهد. این نظریه به دنبال پاسخ به سئوالات مربوط به تدوین و توسعه خط مشی نیست، بلکه می کوشد بیاید سازمان هایی که مسئولیت اجرای خط مشی را دارند، چگونه کار می کنند و درون این سازمان ها چه رخ می دهد؟ پس جای تعجب نیست، اگر ببینم این نظریه در مورد اینکه چرا ممکن است سازمان ها نسبت به تلاش در جهت تغییر رویه ها و اعمال شان تمایل نداشته باشند و چرا ممکن است یا یکدیگر همکاری خوبی نکنند، حرف هایی برای گفتن دارد. بنابراین بوروکرات های سطح اجرایی که وجودشان برای مطالعات اجرا بسیار ضروری است از جمله مراکز توجه جامعه شناسان سازمان ای بوده اند که مسائل مربوط به اطاعت درون سازمان ها را مورد کاوش قرار می دهند. 
مارچ و السون (1984) در مورد اهمیت رویکرد نهادی می گویند:
دموکراسی سیاسی نه تنها وابسته به شرایط اقتصادی و اجتماعی، بلکه وابسته به طراحی نهادهای سیاسی نیز هست. عامل بوروکراتیک، شورای قانون گذاری و نظام قضایی، عرصه هایی برای تجلی و بروز نیروهای اجتماعی هستند اما آنها همچنین مجموعه ای از ساختارها و رویه های عملیاتی استاندارد هستند که خواسته ها را تعریف و از آن دفاع می کنند. آنها به خودی خود بازیگران سیاسی محسوب می شوند. 
مارچ و السون در این مسیر دشوار نسبت به کارهای اولیه ای که با کوهن انجام دادند حتی عمیق تر نیز شدند و عبارتی به یاد ماندنی را به عنوان نسخه ای نهایی از رویکرد نهادی به ما ارائه دادند: مدل سطل زباله آنها در مباحث بعدی خود گویی از این این مدل فاصله می گیرند و این گونه اظهار می کنند:
مدل سطل زباله همانند اغلب مدل های دیگر فرض می کند که مشکلات، راه حل ها، تصمیم گیرندگان و فرصت های انتخاب، جریانات خارجی و مستقلی هستند که در درون سیستم به حرکت در می آیند. 
آنها بر اساس زمان ورودشان گرد هم می آیند، بنابراین راه حل ها عمدتاً بر اساس همزمانی به مشکلات پیوند می خورند و در این میان مشکلات معدودی حل می شوند. گزینه های مختلف پیش از آنکه مسئله به آنها مرتبط شود از دید تصمیم گیرنده کنار گذاشته می شوند یا پس از آن که مشکلات برای پیوند زدن خود با گزینه ای بهتر، انتخاب های دیگر را رها کردند، تصمیم گیری به تنها می رسد. 
نظریه فرانوگرایی
واژه فرانوگرایی بسیار بکار گرفته می شود. اگر چه این اصطلاح اغلب با معماری یا ادبیات پیوند خورده، اما در حوزه اداره امور عمومی نیز رسوخ کرده است. باید میان اصطلاحات فرانوگرا و پیرو فرانوگرایی تفاوت قائل شد. اصطلاح فرانوگرا بودن اشاره به پیوندهای معاصری دارد مثل کاربرد وسیع ارتباطات الکترونیک در یک دهکده جهانی، ظهور مجموعه های چندملیتی در صنعت رسانه های گروهی یا تولد طبقه اجتماعی جدید که ترکیبی از بورژواها و طبقات هیپی مسلک است. در حالی که برخی از آنچه که مشاهده می کنیم به علت آنکه روزآمد هستند فرانوگرا خوانده می شوند. در طریق و چگونگی درک و فهم این پدیده ها به عنوان واقع، فرانوگرا بودن یا فرانوگرا شدن معنا پیدا می کند. مشخصه این طرز نگاه جدا شدن از هنجارها و سنت هایی است که تا پیش از این استاندارد در نظر گرفته می شدند و می توان آن را شالوده و سنت گریزی نامید. 
به طور خلاصه فرانوگرایان، تجربه گرایی سیستماتیک، عقلایی بودن فرآیندهای تصمیم گیری و نماینده بودن زبان به عنوان بیان کننده احساسات و نیات آدمی را زیر سوال می برند. و بنابراین شیوه های اثبات گرایانه و تحصیلی را موافق خط مشی گذاری و تصمیم گیری نمی دانند. اغلب فرانوگرایان ، تفسیرگرایی، روش های کیفی و هرمنوتیک و پدیدارشناسی را برای سیاست پژوهشی شیوه های مناسب قلمداد می کنند. توجه به دیدگاه هایی که به آنها اشاره شد کارکردهایی برای موضوع بحث ما دارند. او اینکه آنکه توجه عالمانه مستقیمی به پدیده های معاصر دارند و در نتیجه توجه به آنها مفید خواهد بود. دوم اگر چه اکثر این مطالعات جزئیات اصلی اجرا را روشن نمی سازند اما چشم انداز مفهومی نسبت به خط مشی گذاری عمومی را وسعت می بخشند. 
 
فصل سوم: رویکردهای سه گانه به اجرا
رویکرد عقلایی و سلسله مراتبی
ویلسون و پس از او وبر، از زمره کسانی بودند که اجرای خط مشی را در یک الگوی خطی، عقلایی و سلسله مراتبی تصویر می کردند و به زعم آنان بوروکراسی ها به عنوان سازمان هایی عقلایی، هدف محور و سلسله مراتبی برای اجرای احکام و الزامات موجود در خط مشی های مصوب بسیار مناسب بودند. ط مشی ها به بوروکرات ها تحویل داده می شدند و آنان به نوبه خود با اراده دستورالعمل های مورد نیاز، زیردستانشان را به منظور دستیابی به اهداف خط مشی تجهیز می نمودند. 
پر واضح است که این نوع رویکرد سیاست زدوده به اداره امور عمومی باید از نقطه نظر درک متداول اجتماعی نسبت به نقش دولت، مورد بررسی قرار گیرد. 
هربرت سایمون (1947) در کتاب رفتار اداری، بررسی فرآیندهای تصمیم گیری در سازمان های اجرایی، مدلی را برای اداره امور عمومی تدوین نمود که حدود 40 سال تبدیل له مدل غالب در این حوزه شد. مدل سایمون متناسب با فرآیندهای تصمیم گیری عقلایی، رفتار سازمانی هدف محور و ساختار سازمانی سلسله مراتبی بود. طبق این مدل، هدف نهایی اداره عبارت بود از کارایی. سایمون همچنین نحوه دستیابی به کارایی را از طریق تجزیه و تحلیل تطبیقی تمامی راهبردهای موجود برای رسیدن به هدف می دانست. 
در توسعه این مدل عقلایی و هدف محور، سایمون از پرداختن به رفتارهای انسانی ای که می توانستند از توانایی سازمان برای دستیابی به عملکردهای کارا بکاهند، فروگذاری نکرد. وی این گونه رفتارها را در تضاد با تصمیم گیری های کارا می دانست. 
سایمون زمان زیادی را صرف پرداختن به این موضوع کرد که مجریان اداری کاردان، چگونه باید با نیازهای معنوی افراد سازمانی برخورد کنند. از آنجا که نیازهای روانی و احساسی لزوماً عقلایی یا هدف محور نیستند، لذا تلاش برای ارضای این نیازها چندان عقلایی یا هدف مدار به نظر نمی رسد. به طور خلاصه، نظرات سایمون به این موضوع منتج می شود که گاهی در عمل، عقلایی ترین روش ها در خدمت برآورده ساختن نیازهای غیرعقلایی بکار گرفته می شوند و کارآمدترین راهکارها در خدمت دستیابی به اهداف غیرکارا قرار می گیرند. نظرات سایمون از زمان ارائه به عنوان مدلی مقدماتی در تفکر اداری در نظر گرفته شد. سایمون به عنوان یک راهنمای همل ضروری، توصیه می کند طراحی محیط سازمان به گونه ای باشد که افراد نگاهی کاربردی نسبت به عقلانیت در تصمیمات شان داشته باشند. آلربتا (1994) معتقد است که مدل عقلایی سایمون یکی از عمده ترین موانع در راه تدوین مدلی جامع برای اجرای خط مشی بوده، زیرا مهمترین مانع اجرای عقلایی، یعنی رفتارهای غیرعقلایی را نادیده انگاشته است. 
رویکرد غیر رسمی در اجرا 
لانگ (1949) مقاله ای با عنوان قدرت و اداره منتشر ساخت و در آن مفهوم اداره را به عنوان یک فرآیند عقلایی و خطی زیر سئوال برد. وی این کار را با اشاره به آن جریانی از قدرت که در خطوط و مسیرهای نمودار سازمانی نمودن پیدا نمی کند، انجام داد. مهمتر از آن، لانگ به نقش پر رنگ منافع شخصی در اداره عمومی صحه گذاشته و گفت: اولین هدف مجریان اداری در مناصب سازمانی دستیابی به قدرت و حفظ پیشبرد آن بوده و این امر، پیش نیاز ضروری جهت دستیابی به سایر اهداف است. نظرات وی این نکته را می رساند که رفاه و بسامان بودن سازمان ها وابسته به رفاه تک‌تک افرادی است که در خلق روح مشترک سازمانی مشارکت می کنند و این موضوع که قدرت اغلب خارج از ساختار رسمی سازمان شکل می گیرد، انعکاس ارتباطات انسان ها با یکدیگر در سازمان است. در زمینه روابط غیررسمی اعضای سازمان، لانگ بیان کرد که زیردستان در سازمان روابط مبتنی بر اطاعت از مافوق برقرار می کنند تا به وسیله آن از خود دفاع کرده و پشتوانه ای برای خویش بدست آورند. 
مقاله لانگ را همچنین می توان مطلعی برای حوزه اجرا دانست زیرا در ظهور این حوزه جدید نقش بسزایی ایفا نمود. در حالی که سایر پژوهشگران آن عصر، اجرا را موضوعی بدیهی و مسلم می پنداشتند. لانگ چندین جنبه از سازمان های بوروکراتیک را که بعدها در متون اجرا مورد توجه قرار گرفتند، تشخیص داده بود. 
لیندبلوم (1959) در مقاله ای با نام علم از مهلکه گریختن، به ناتوان مدل های عقلایی در مواجهه با بسیاری از عملکردهای اداری اشاره نمود. او در این مقاله جایگزینی را برای مدل های عقلایی اداره و برنامه ریزی امور پیشنهاد کرد که تحت عنوان مدل تغییرات جزئی – تدریجی اشتهار یافته است. لیندبلوم در این مدل، از تفکر تئوریک در مورد رویه های اقدام اداری پرهیز نموده و به جای آن به توصیف کارکردی این موضوع که تصمیمات سازمانی چگونه اتخاذ می شوند پرداخته است. شاید بتوان گفت که توصیف لیندبلوم می تواند دال بر دقت و صحت تحلیل وی باشد. طبق نظر لیندبلوم بیشتر تصمیمات سازمانی بر این اساس اتخاذ می شوند که تغییراتی قابل قبول و جزئی در عملکردها و رویه های موجود ایجاد کنند. این نظر نقطه مقابل مدل عقلایی است که تغییرات بهینه را مد نظر دارد. 
هم لیندبلوم و هم لانگ مضامین اصلی مکتب عقلایی اداره یعنی ارزش ها و انتخاب اهداف سازمان را زیر سئوال بردند. در حالی که سایمون معتقد بود برای هر سازمانی مجموعه خاصی از ارزش ها وجود دارد؛ لیندبلوم و لانگ نظری کاملاً متفاوت با وی داشتند. برای مثال لیندبلوم بیان کرد که انتخاب ارزش ها، لزوماً جدای از انتخاب راهبرد برای دستیابی به اهداف سازمانی نیست. لانگ نیز عنوان کرد که در کانون های تصمیم گیری سازمان، هیچ گاه تمامی افراد دارای ارزش های یکسان نیستند. 
سایمون در این باره می گوید:
هر گاه سیستمی از روش ها که حاکم بر انتخاب های اداری است وجود داشته باشد. تنها یک بهتری تصمیم وجود دارد و این تصمیم با توجه به موقعیت و ارزش های سازمانی تعیین و اتخاذ می شوند نه از طریق انگیزه ها و خواسته های شخصی تصمیم گیرندگان سازمانی. 
یکی از این مفاهیم که بارها توسط سایمون و همکارانش مورد بحث و توضیح قرار گرفته، سیستمی از ارزش های سازمانی است و در نتیجه به یک بهترین تصمیم اشاره. دومین مفهوم که گویا بسیاری از پژوهشگران عرصه اجرا بر آن اتفاق نظر دارند این است که اجرای موفق به اجرایی گفته می شود که منتج به دستیابی به اهداف خط مشی شده و بتواند از طریق کنترل سلسله مراتبی فرآیند اجرا را عملی سازد. 
رویکرد سلسله مراتبی نسبت به اجرا با ظهور پژوهش هایی مورد تردید قرار گرفت که به دنبال شناسایی موانع نظری و عملی کنترل مدیریتی بر فرآیند اجرا بودند. نویسندگان بسیاری در پی اثبات عدم امکان و ناکارآمدی رویکرد بالا به پایین در اجرا بودند. دی نیتو (1991) نیز بسیار صریح و ساده عنوان کرد که عقلانیت همه جانبه و فراگیر، غیر ممکن است و این عدم امکان، نتیجه وجود اختیارات بوروکراتیک یا همان اختیارات اداری و اجرایی است. در واقع مکتب بالا به پایین بر حسب احساس نیاز نسبت به محدود نمودن اختیارات افرادی که عهده دار اجرای خط مشی می شدند ایجاد شد و این محدودیت مشکل این رویکرد به شمار می رود. 
رویکرد جامعه محور به اجرا 
سایر اندیشمندان عرصه اجرا، تعاریف دیگری از موفقیت ارائه داده اند و میان برون دادهای اجرا و پیامدهای آن تفاوت قائل شده اند. آنها برون داد اجرا را بع عنوان میزان دستیابی به اهداف تعیین شده و پیامد اجرا را به عنوان تبعات اجرا در حوزه اجتماعی در ابعاد وسیع تر تعریف نمودند. تعاریف آنان، تفاوت در تعریف اجرای موفق را از جانب مجریان اداری، سیاست مداران، فعالان اجتماعی، مصرف کنندگان، مشتریان و دریافت کنندگان خدمات، به خوبی توجیه کرد. 
آزبورن و گیبلر (1992) نیز به وجود تفاوتی مهم میان برون داد و پیامد اشاره نموده اند:
در ارزیابی خط مشی ها باید به این نکته توجه داشته باشیم که آیا می خواهیم، برون دادها را به عنوان نتیجه خط مشی بپذیریم یا آنکه پیامدها را حاصل اجرای خط مشی بدانیم. 
تاکید این جمله بر تفاوت میان خواسته ها و نگرش های افراد دخیل در فرآیند اجرا ست. مجریان اداری عموماً به دنبال برون دادهای خط مشی هستند در حالی که توسط سایرین غالباً معطوف به تاثیرات محسوس پیامدها است. 
نکته ای که می خواهیم مطرح کنیم این که طرفداران رویه های عقلایی و منطقی اداره و اجرا تحت تاثیر این فرض اشتباه قرار دارند که مدیران سازمان قادر به پیش بینی پیامدهای اجرای خط مشی هستند. اما باید بدانیم که مدیران نهایتاً می توانند خروجی ها و پیامدهای اجرای خط مشی را کنترل کنند، وی پیامدهای آن به سادگی قابل پیش بینی نیستند. 
نادرستی فرض مذکور هم به دلایل فنی و هم به دلایل معرفت شناختی است. از نقطه نظر فنی، دو مانع مجزا در راه پیش بینی پیامدهای خط مشی توسط مدیران وجود دارد. اول آنکه بیانیه خط مشی با آنچه در عمل تحت عنوان آن انجام می شود تفاوت دارد. این بدان دلیل است که فعالیت های انجام شده در راستای یک خط مشی خاص می توانند رابطه علت و معلولی با پیامدهای خط مشی داشته یا نداشته باشند. مورد دوم که بسیار نیز مهمتر است می گوید هیچ ضمانتی در مورد اینکه مسئولان و ستاد اجرا کاملاً مطابق با روش های تعیین شده عمل کنند وجود ندارد. 
از نقطه نظر معرفت شناختی، بازتابندگی و درک حاصل از بازتاب اندیشه ها در محیط، که جزء لاینفک اکثر فعالیت های ذهنی انسانی است، پیش بینی بر مبنای تعمیم نتایج گذشته را به چالش می کشد. گیدنز (1990) در این باره می گوید این فرض که دانش بیشتر در مورد زندگی اجتماعی حتی اگر آن دانش تا حد امکان از نظر تجربی تایید شده باشد، منتج به کنترل بیشتر بر سرنوشت ما می شود، اشتباه است. گیدنز در ادامه می گوید: موضوع این نیست که هیچ وضعیت اجتماعی پایداری برای شناخت وجود ندارد، بلکه این است که دانش ناپایدار ما در مورد آن وضعیت به ناپایداری و بی ثباتی آن کمک می کند. به طور خلاصه اینکه ما کسب دانش در مورد واقعیات اجتماعی تغییرات را ایجاد می کنیم که آن واقعیات را تبدیل به موضوعاتی غیرقابل درک می کنند. 
برمن (1980) از رویکرد انطباقی و سازگار شونده نسبت به اجرا حمایت می کند، رویکردی که مبنای آن این ایده است که اگر ارائه دهندگان خط مشی آزادی عمل داشته و بتوانند آن را با اقتضائات محیط وفق دهنده، خط مشی می تواند بسیار موثر تر اجرا گردد. در مل برمن حامی یک دوره زمانی طولانی برای تدوین خط مشی است که در آن خلاها و شکاف های پیش بینی شده در خط مشی بتوانند توسط مجریان پر شوند. 
لامن و ناک (1987) در توصیف پیوند میان اجرا و تدوین خط مشی، از این نیز صریح تر صحبت می کند برای مثال بیان می کنند که در بسیاری از رویدادها، سازمان های دولتی داوری بی طرف نیستند، بلکه درصدد پیشبرد دستور کارها و پیشنهادهای خویش اند و اولویت های موجود در خط مشی ها برای سازمان، عمدتاً بازتاب دهنده الزامات غیرایدئولوژیک سازمانی است. 
اجرا؛ برساخته انگیزه ذینفعان  
در نظریات سنتی اجرا، نگرشی سلسله مراتبی و اثبات گرا بر کل فرآیند خط مشی گذاری حاکم بود و این رویکرد، توجه نظریه پردازان را بر طراحی خط مشی و توانایی مدیران جهت تعیین رفتارهای زیردستان متمرکز ساخت. در نتیجه همان طور که مک گووان (1976) نیز اشاره می کند، پژوهشگران اجرا دلایل شکست اجرا را در ابهام و ناکارآمدی برنامه ها می دانستند و عدم وجود کنترل کافی را سبب ساز مشکل قلمداد می کردند. روشن است که پژوهش بر مبنای این مدل، در پرداختن به بسیاری از متغیرهای مهم ناتوان خواهد بود. از مهمترین آنها می توان به تاثیر اجرا بر افراد ذینفع اشاره نمود. 
راهی دیگر برای تبیین رویکردی کارآمدتر به پژوهش های اجرا، بررسی انگیزه های این چهار گروه از افراد است: 1) تدوین گران خط مشی، 2) مجریان خط مشی، 3) افرادی که قرار است تحت تاثیر فعالیت های ناشی از خط مشی قرار گیرند، 4) افرادی که ناخواسته تحت تاثیر فعالیت های ناشی از خط مشی قرار می گیرند. یعنی به جای طرح این سئوال که خط مشی مذکور در پی برآورده ساختن چه چیزی است؟ یا مدیران چگونه ضمانت می کنند که زیردستان خط مشی های مطروحه را اجرا می کنند؟ باید این پرسش را مطرح کنیم که افراد دخیل در فرآیند اجرا، پیش بینی می کنند که فرآیند اجرا چه پیامدهایی برای آنان در پی داشته باشد؟ 
این رویکرد بر مبنای دو فرضیه قرار دارد، فرض مهم تر این است که افراد تلاش می کنند ناراحتی ها و ناآسودگی ها را برای خویش به حداقل به رسانند. فرض دوم می گوید که طی فرآیند اجرا تلاش های فرد یا افراد مختلف به منظور اجتناب از ناراحتی ممکن است سبب ایجاد ناراحتی برای سایر افراد دخیل در فرآیند اجرا گردد. 
رویکرد پیشنهادی این تفاوت را با نظریات مرسوم اجرا دارد که نگاهش معطوف به انتهای فرآیند است؛ یعنی بررسی می کند که به اعتقاد افراد دخیل در فرآیند، چه نوع پیامدهایی از اجرا ناشی می شوند. این رویکرد پیوند میان تدوین و اجرای خط مشی را از طریق برقراری ارتباط میان پیامدهای واقعی اجرا و تصور اولیه ای از پیامدها که تدوین گران خط مشی به عنوان هدف خط مشی در نظر می گیرند مورد شناسایی قرار می دهد.